Право недропользования как вещное право

Это право было сконструировано в Указе о недрах как новое вещное право аналогично другим вещным правам, таким, как право собственности, хозяйственное ведение, землепользование. В Указе о недрах получило развернутое закрепление право недропользования (глава 3 Указа). Это право существовало и раньше, но оно никогда не рассматривалось как гражданско-правовое и как вещное. В старом Кодексе о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. право пользования недрами рассматривалось в рамках горного права по модели административных отношений. Первый прорыв в направлении перевода этих отношений на рельсы гражданского права был сделан Указом о нефти, которым была внедрена лицензионно-контрактная система передачи недр в пользование.

В Указе о недрах право недропользования построено точно по такой же модели, что и право землепользования. Дальнейшая задача заключается в том, чтобы перевести на договорные принципы другие отношения по использованию природных ресурсов и разработать такие вещные права, как лесопользования, водопользования и т.п., а также более общий правовой институт – право природопользования.

Право недропользования определено в указе о недрах как право владения и пользования недрами в пределах контрактной территории, предоставленное недропользователю в соответствии с порядком, установленным Указом о недрах (подп. 21) ст. 1 Указа о недрах).

Проанализируем, насколько применимы сформированные выше признаки вещных прав к праву недропользования.

1. Несомненно, право недропользования является имущественным правом.

2. Возникает оно относительно индивидуально определенной вещи, под которой понимается участок недр, предоставленный недропользователю в пользование.

3. Право недропользования является абсолютным правом в том смысле, что недропользователь пользуется защитой от действий всех третьих лиц, праву недропользования противостоит обязанность всех и каждого не препятствовать осуществлению этих прав.

4. Право недропользования установлено законом – Указом о недрах.

5. Право следования заключается в том, что при смене собственника вещное право сохраняется и следует за вещью. Применительно к праву недропользования, поскольку собственником всегда остается государство, такого перехода права собственности быть не может. Поэтому применительно к праву недропользования необходимость в применении данного признака отсутствует.

6. Право преимущества права недропользования перед любыми обязательственными правами на участок недр не вызывает сомнения.

7. Недропользователь осуществляет право фактического господства над участком недр.

8. Недропользователь обладает правом владения и пользования недрами. Кроме того, ему принадлежит право распоряжения своим правом недропользования.

Таким образом, праву недропользования присущи все признаки вещного права.

Необходимо четко определить объект права недропользования. Дело в том, что в теории и на практике нередко смешиваются понятия «недра» и «полезные ископаемые». В Указе о недрах сделана попытка разграничения этих понятий.

Недра – часть земной коры, расположенных ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов, простирающиеся до глубин, доступных для проведения операций по недропользованию с учетом научно-технического прогресса (подп. 15) ст. 1 Указа о недрах).

Участок недр (блок) – геометризированная часть недр, выделяемая в замкнутых границах для предоставления в недропользование (подп. 27) ст.1).

Полезное ископаемое – содержащееся в недрах природное минеральное вещество в твердом, жидком или газообразном состоянии (в том числе подземные воды и лечебные грязи), пригодное для использования в материальном производстве (подп. 19) ст. 1).

Право недропользования имеет своим объектом недра и участок недр.

Что касается полезных ископаемых, то вещным правом, возникающим по отношению к ним, является право собственности. Полезные ископаемые, обнаруженные в недрах, находятся в собственности государства. Извлеченные на поверхность, они могут полностью или частично перейти в собственность (хозяйственное ведение, оперативное управление) недропользователя в соответствии с условиями контракта (ст. 5 Указа о недрах).

Таким образом, недра являются исключительной собственностью государства и могут быть переданы другим субъектам только на праве недропользования. Полезные ископаемые, будучи извлечены на поверхность, могут быть переданы в собственность юридическим лицам и гражданам.

Право недропользования не является однородным. Это зачастую упускают при анализе этого права.

Виды недропользования необходимо различать, прежде всего, по объекту недропользования (п. 1 ст. 10 Указа о недрах):

1) государственное геологическое изучение недр;

2) разведка и добыча полезных ископаемых;

3) строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей.

Основания возникновения этих видов недропользования различны. Государственное геологическое изучение недр организуется уполномоченным органом по использованию и охране недр (ныне это – Министерство экологии и охраны недр) и осуществляется его подведомственными организациями или привлеченными  на основе контракта гражданами или юридическими лицами (п. 1 ст. 18 Указа о недрах). В данном случае не требуется лицензии, достаточно административного акта, адресованного подведомственным организациям, или контракта (п. 3 ст. 10).

Разведка и добыча могут осуществляться на основании лицензии и контракта (п. 1 ст. 13). Особый порядок установлен для добычи общераспространенных полезных ископаемых.

Осуществление строительства и эксплуатации полезных сооружений, не связанных с добычей, производится по правилам, установленным для добычи, но с особенностями, предусмотренными законодательством (ст. 190).

Так же, как право землепользования, право недропользования может быть постоянное или временное (п. 2 ст. 10). В отличие от права землепользования это деление не имеет здесь такого большого значения. Право постоянного недропользования применяется в очень узких пределах. На праве постоянного и безвозмездного недропользования осуществляется добыча общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, гравий и другие) для собственных нужд на земельных участках, принадлежащих недропользователю на праве частной собственности или постоянного землепользования (п. 3 ст. 10 Указа о недрах). Все остальные виды операций по недропользованию осуществляются на основе временного и возмездного недропользования.

Это касается также и добычи общераспространенных полезных ископаемых, когда она производится не для собственных нужд, а в коммерческих целях. В этих случаях недропользователь обязан получить лицензию, выдаваемую областным исполнительным органом (п. 2 ст. 12). То есть, если  гражданин на своем дачном участке копает песок и использует его для строительства дачного дома, никаких разрешений ему для этого не надо. Но если он начинает продавать этот песок с целью получения дохода, он должен получить для добычи песка лицензию в областном акимате.

Следовательно, когда мы в дальнейшем будем говорить о праве недропользования, речь будет идти о временном недропользовании.

Основания возникновения права недропользования закреплены в ст. 12 Указа о недрах:

1. предоставление права недропользователю, то есть наделение лица правом недропользования непосредственно государством;

2. передача права недропользователю, то есть наделение лица правом недропользования другим недропользователем;

3. переход права недропользования в порядке универсального правопреемства, то есть возникновение права недропользования у правопреемника при реорганизации юридического лица. Следует отметить, что в Указе отсутствует указание на возможность перехода права недропользования по наследству в случае смерти физического лица. Это означает, что в случаях, когда для возникновения права необходима лицензия, право недропользования, предоставленное физическому лицу, прекращается, и наследники должны получать лицензию заново. В случае отказа в выдаче лицензии или несогласия самих наследников заниматься операциями по недропользованию наследники имеют право на взыскание убытков, то есть всех расходов, понесенных недропользователем, и упущенной выгоды.

Право постоянного землепользования на добычу общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд не переходит по наследству. Но оно автоматически возникает у наследника вместе с вступлением в права на земельный участок.

В п. 5 ст. 12 Указа о недрах закреплено, что «право недропользования возникает на основе лицензии». Сразу бросается в глаза бессмысленность этого пункта и полное противоречие последующим статьям Указа (ст. ст. 13, 14, 15).

Из лицензии возникает только право недропользования на добычу общераспространенных полезных ископаемых в коммерческих целях (п. 2 ст. 13 Указа). Все остальные виды недропользования возникают на основе самых различных юридических фактов (лицензия и контракт, контракт, получение земельного участка, административный акт, реорганизация юридического лица и т.п.).

Пытаясь как-то обосновать наличие данного пункта, выдвигают различные объяснения. Не избежали этого и мы. В монографии «Право и иностранные инвестиции в Республике Казахстан» в главе, посвященной инвестициям в недропользовании (авторы М.К. Сулейменов, И.О. Ченцова, Е.Б. Жусупов), делается попытка доказать, что есть возникновение права недропользования (на основе лицензии) и предоставление права недропользования (на основе лицензии и контракта)[1]. Такое объяснение нельзя признать обоснованным. Предоставление права недропользования есть разновидность возникновения этого права, и основания возникновения должны быть взаимосвязаны. Если для предоставления права необходимо наличие лицензии и контракта, то и возникает право недропользования только тогда, когда у недропользователя имеются и лицензия, и контракт.

Появлению п. 5 ст. 12 в данной редакции есть более простое объяснение. В том варианте проекта Указа о недрах, который был предоставлен нами (рабочей группой) в Правительство, в п. 5 в качестве оснований возникновения права недропользования были названы не только лицензия, но и контракт, и административный акт, и другие основания, предусмотренные ст. ст. 13-15 Указа. Однако в ходе долгого движения проекта по кабинетам Правительства и аппарата Президента кто-то из чиновников подкорректировал проект, вычеркнув из п. 5 упоминания о других, кроме лицензии, основаниях возникновения права недропользования. В том, что это именно так, легко убедиться, проанализировав п. 8 ст. 13 Указа, который не был подкорректирован, а остался в прежней редакции:

«Передача права недропользования производится путем передачи с соответствующим переоформлением лицензии и других документов, на основе которых возникает право недропользования (п. 5 ст. 12 настоящего Указа)».

Отсюда ясно видно, что в п. 5 ст. 12 должны были быть не только лицензия, но и другие документы.

Выходом из создавшегося положения может быть или изложение п. 5 в прежней редакции, или исключение его из ст. 12 Указа. До тех пор, используя логическое толкование статей Указа, необходимо понимать этот пункт расширительно, с учетом ст. ст. 13-16 Указа, в частности, п. 8 ст. 13 Указа о недрах.

Основание возникновения права недропользования на разведку и добычу полезных ископаемых является не один юридический факт – лицензия, а совокупность юридических фактов (юридический состав)[2] – то есть лицензия и контракт (п. 1 ст. 13 Указа о недрах). Поэтому право недропользования возникает только после заключения контракта.

Данная ситуация не является новой для гражданского права. На основе сложного юридического состава возникают, в частности, правоотношения при государственном заказе (акт исполнительного органа и договор), при приватизации (публичные торги и договор купли-продажи), ранее возникало при жилищных правоотношениях (ордер и договор жилищного найма).

Поскольку право недропользования возникает только после заключения контракта, правомерен вопрос: появляются ли какие-либо права и обязанности недропользователя после получения лицензии? Исходя из общей теории гражданского права, можно утверждать, что появляется только одна обязанность – заключить контракт, и одно право – требовать заключения контракта. Можно предположить также наличие некоторых прав, вытекающих непосредственно из лицензии: право требовать от государственных органов прекращения действий третьих лиц, направленных на использование контрактной территории (но это права, вытекающие из чисто административных отношений – против самоуправных действий). Возможно осуществление некоторых предварительных действий, направленных на подготовку к проведению операций по недропользованию. Однако это – действия, не обеспеченные надлежащей юридической силой и требующие одобрения при заключении контракта. В случае их не утверждения контрактом они считаются совершенными без надлежащего правового оформления, и понесенные при этом расходы не возмещаются.

Таким образом, право недропользования на разведку и добычу возникает из сложного юридического состава: лицензии и контракта. Окончательную точку в данном процессе ставит заключение контракта.

В связи с этим встает вопрос о правовой природе контракта, из которого возникает право недропользования, и о том, как это соотносится с общей теорией возникновения вещных прав, изложенной в параграфе первом настоящей работы.

Указ о недрах (ст. 42) для проведения операций по разведке и добыче называет следующие виды контрактов:

1. о разделе продукции (продакшн шеринг);

2. о концессии;

3. на предоставление услуг (сервисный контракт);

4. о совместной деятельности (с образованием и без образования юридического лица);

5. иные виды контрактов.

В зависимости от условий контрактных операций по недропользованию и других обстоятельств допускаются комбинированные и иные виды контрактов.

Вопрос о правовой природе этих договоров является спорным. Не отвлекаясь на подробности, можно констатировать, что договор концессии следует рассматривать как договор имущественного найма (аренды), договор продакшн шеринг и сервисные контракты – как договор подряд. Могут заключаться также договоры о совместной деятельности и иные виды контрактов.

Статья опубликована в книгах: 1) Актуальные вопросы коммерческого законодательства в Республике Казахстан и практика его применения.

                                                     2) Частное право Республики Казахстан, Том 2. Гражданское право и гражданское законодательство. 2011 г.

ВВЕРХ Печать • Сохранить в PDF