Актуальные проблемы гражданского законодательства
1. Конституция Республики Казахстан заложила основные начала гражданского законодательства в новых условиях становления рыночной экономики. Гражданский кодекс Республики Казахстан развивает те положения об основных институтах гражданского права (предпринимательство, право собственности, правоспособность, система действующего права и т.п.), которые были заложены в Конституции Республики Казахстан.
Одним из наиболее важных положений Конституции являются нормы о праве собственности.
Статья 6 Конституции начинается с фразы «В Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность». Эта формула принципиально отличается от той, что содержалась в Конституции 1993 года, которая закрепляла многообразие форм собственности. Для каждой формы собственности (государственной, коллективной, частной) устанавливался свой правовой режим.
Между тем это принципиально неверно. С юридической точки зрения собственность есть собственность, кто бы ею ни обладал. И режим для права собственности должен быть один. С этих позиций само понятие «форма собственности» не имеет большого смысла. Собственность одна, но субъекты собственности могут быть разные: государство, юридическое лицо или гражданин.
Следует отметить, что в ГК не дается определение частной собственности. Она определяется по критерию: собственность, не являющаяся государственной. Это не случайно.
В принципе и государство должно выступать на рынке в режиме частной собственности, как обычный субъект, такой же, как юридическое лицо или гражданин. Выделение государственной собственности на данном этапе необходимо прежде всего для того, чтобы создать гарантии для частной собственности, обеспечить ее равенство с государственной.
Необходимо тем не менее помнить, что форм собственности по Конституции РК две: государственная и частная. Поэтому предпринимаемые попытки ввести какую-то третью форму собственности (коллективную или Нацбанковскую) являются антиконституционными.
2. Исторически этапным моментом явилось допущение Конституцией права частной собственности на землю.
Действующий закон о земле 1995 года закрепил право частной собственности на землю в довольно узких пределах.
Дискуссии, которые шли вокруг введения права частной собственности на землю, были излишне политизированы. Вводить или не вводить частную собственность на землю – это вопрос не юридический, а чисто политический.
Юридическими средствами можно обеспечить гарантии землепользователя и без введения права частной собственности.
Меня несколько удивляет продолжающее нагнетание эмоций после исключения из проекта Закона о земле права частной собственности на сельскохозяйственные земли.
Ведь опубликованный в последний раз проект по принципиальным позициям немного отличается от действующего Указа о земле, проект которого в 1995 году был подготовлен нашей рабочей группой.
Почему 5 лет закон ни у кого не вызывал возражений, все его поддерживали, а теперь выступают против тех же положений, которые закреплены в проекте Закона о земле?
Может быть, здесь сыграл свою роль и лозунг «Земля – народу». Я могу понять Олжаса Сулейменова, выдвинувшего этот лозунг. Это поэтически красивая и емкая формула. Но я не могу понять тех специалистов (экономистов и юристов), которые поддерживают эту формулу.
Ведь это мы уже проходили. В Конституциях СССР и Казахской ССР собственность на природные ресурсы тоже была общенародной. Но мы уже убедились, что общенародное – это ничье.
А предложение, чтобы каждый что-то получил от земли, – это старый большевистский лозунг – разделить то, что имеем, вместо того, чтобы поддержать развитие производства.
К чему это приведет, можно понять, если вспомним жилищные купоны, приватизационные купоны и т.п. Где эти купоны? Делили жилье, делили промышленность, теперь землю делить будем? Надо не делить, а создавать условия и гарантии для тех, кто землю обрабатывает.
3. В настоящее время есть много актуальных проблем гражданского законодательства, требующих решения. Я остановлюсь только на некоторых, связанных с проблемами вещных прав и юридических лиц.
Вещные права государственных организаций. Сейчас много говорят о необходимости ликвидировать право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Это можно сделать, и некоторые республики СНГ это сделали (Украина, Грузия, Армения). Но прежде чем это сделать, надо решить, что взамен. Например, в Украине ввели понятие «публичное юридическое лицо», в Армении лишили госучреждение прав юридического лица и т.д.
У нас в ГК заложена другая концепция. И нельзя так просто взять и убрать тот или иной институт. Например, проект Закона «О государственном имуществе» вообще ликвидировал разницу между госпредприятием, казенным предприятием и учреждением. А кто определяет правовой режим имущества? Уже не Закон, а Правительство, а точнее – Министерство финансов. Усиливаются возможности произвольного и сиюминутного решения вопроса.
Возьмем другой проект – Проект Национального банка о внесении изменений в ГК и другие законодательные акты.
Нацбанк признает себя государственным учреждением, но не хочет признавать для себя режим оперативного управления, делает для себя исключение.
Можно понять Нацбанк, так как государственное учреждение в соответствии с изменениями, внесенными в ГК Законом от 16 декабря 1998 г. не имеет права заниматься предпринимательской деятельностью. Но вместо того чтобы исправить ошибку, допущенную этим Законом, и вновь вернуть государственным учреждениям это право, Нацбанк делает предложения, усугубляющие эту ошибку и продолжающие политику развала ГК. Он пытается создать государственное учреждение без права оперативного управления.
Сейчас существует проект Закона «Об учреждениях», инициированный депутатами, где все эти проблемы решались, но этот проект заблокирован Правительством.
В этом проекте сделана попытка решить и проблему государственных органов. Дело в том, что в законодательстве и на практике нередко смешиваются две функции государственного органа:
1) властные функции от имени государства. Для осуществления этих функций не нужны правомочия юридического лица. И есть государственные органы, которые не являются юридическими лицами;
2) выступление в гражданском обороте, осуществление гражданско-правовых сделок. В этом случае государственный орган не есть властный орган. Это обычное учреждение, выступающее как юридическое лицо.
В настоящее время в недрах Министерства финансов зарождается идея вообще лишить государственные органы прав юридического лица. Это не совсем разумная идея. Не посягая на властные функции органа, институт юридического лица позволяет любой организации, в том числе и государственному органу как учреждению, свободно и беспрепятственно, в рамках, установленных законом, выступать в гражданском обороте.
4. Гражданское право неуклонно расширяет сферу своего действия и вторгается в те отрасли, которые считаются самостоятельными (прежде всего природоохранительное право, трудовое право, семейное право).
С исчезновением или уменьшением в этих отраслях административного, государственного регулирования, переходом на имущественные, основанные на началах равенства, отношения эти отрасли становятся все более и более гражданско-правовыми. Из этого вытекают практические выводы:
1) на мой взгляд, все договоры в частной сфере (кроме публично-правовых), основанные на началах равенства, являются гражданско-правовыми (в частности, земельный, горный, водный договоры, семейный договор, трудовой договор);
2) не может быть договора в вертикальных отношениях, основанных на принципах власти и подчинения. Невозможен, в частности, налоговый договор;
3) В перспективе может быть поставлен вопрос о включении Закона о браке и семье в ПС, о построении Закона о труде по модели гражданско-правового договора и т.д.
5. Законотворческий процесс в настоящее время, во всяком случае в сфере гражданского законодательства, оставляет желать лучшего. Принимаются разношерстные, ведомственные, в хаотическом порядке Законы. Я не знаю, например, какая была необходимость принимать Закон о финансовом лизинге, в то время как есть такая же глава в ГК. Уже есть разночтения в нормах этого закона и ГК. Как их разрешать?
В план законопроектных работ включены Законы о залоге и аренде. Зачем, если эти вопросы детально решены в ГК? При разработке проектов законов игнорируются устоявшиеся правовые понятия, заложенные в ГК. Например, в ГК есть понятие некоммерческой организации, которое для всех понятно. В проекте нового Налогового кодекса даются те же самые признаки, что и в ГК, но организация названа неприбыльной организацией. Зачем? И как нам разрешать намечающие разночтения между двумя Кодексами?
Если вести речь о стабильности законодательства, то Гражданский кодекс должен быть одним из законодательных актов, который должен меняться в самых исключительных случаях. И я поддерживаю идею придания Кодексам более высокой законодательной силы, чем обычным законам.
Между тем любое министерство, готовя закон, который не вписывается в систему ГК, ничтоже сумняшеся, предлагает изменить ГК. К сожалению, лепту в это вносит и Конституционный Совет. В качестве примера можно привести признание неконституционными двух статей в проекте Особенной части ГК, из-за чего принятие Особенной части было задержано на два года. Или признание соответствующим Конституции проекта Закона о внесении в ГК изменений, дающих государству право принудительно выкупать акции частных банков при отрицательном размере их капитала.
ГК – это система норм, строго согласованных между собой, и изменение одной нормы нередко влечет нарушение этого согласования.
Такого громадного количества изменений, которое внесено в ГК РК за очень короткое время, нет ни в одной стране СНГ и ни в одной стране мира. Превращение такого основополагающего закона, как ГК, в разменную монету в политических играх и осуществлении сиюминутных потребностей подрывает стабильность гражданского законодательства, вносит хаос в правовую систему и надолго отодвигает становление правового государства в Казахстане.
Развитие законодательства – это сложный процесс, и при этом необходимо сохранять и развивать те положения, которые были закреплены в Конституции Республики Казахстан.
Автор: Сулейменов М.К.
Статья опубликована в книге: Частное право Республики Казахстан: история и современность, Том 2, 2011 г.