КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: ДВАДЦАТЬ ЧЕТЫРЕ ГОДА СПУСТЯ
Сулейменов М.К.
Директор НИИ частного права Каспийского университета, академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор
КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН:
ДВАДЦАТЬ ЧЕТЫРЕ ГОДА СПУСТЯ
Принятие Конституции 1995 года
Чуть больше года остается до 25-летия Конституции Республики Казахстан, принятой на Республиканском референдуме 30 августа 1995 года. В преддверии этого юбилея интересно посмотреть, какой была Конституция РК в 1995 году и какой она стала в 2019 году.
Я имею определенное отношение к созданию Конституции Республики Казахстан 1995 года. Я был научным руководителем экспертно-консультативного совета при Президенте РК по проекту Конституции РК, созданного Постановлением Президента РК от 22 мая 1995 г.
В совет входили только три чиновника (Н.А. Шайкенов, К.А. Колпаков, Б.А. Мухамеджанов), причем Нагашибая Шайкенова трудно было отнести к чиновникам: хотя он был в то время Министром юстиции, но оставался доктором юридических наук, професором и был известен как выдающийся ученый в области теории права. Да и К.А. Колпаков (Министр юстиции после Н.А.Шайкенова) с Б.А. Мухамеджановым (Министр юстиции после К.А.Колпакова) тоже были кандидатами юридических наук. Все остальные члены Совета были ученые (проф. Ю.Г. Басин, проф. В.А. Ким, проф. А.К. Котов, к.ю.н. Е.К. Нурпеисов, академик Г.С. Сапаргалиев).
Основным автором Конституции был Н.А. Шайкенов, мы только корректировали и дополняли подготовленный им текст.
Президент РК Н.А.Назарбаев осуществлял личный контроль за созданием и обсуждением текста Конституции, он вникал во все детали, тщательно изучал каждую статью и каждую строчку проекта, делал весьма существенные исправления и дополнения. Он часто звонил Н.А.Шайкенову или вызывал его к себе, обсуждая с ним подготовленный текст проекта Конституции.
Оценивая сейчас проделанный нами тогда труд, я считаю, что мы создали неплохую Конституцию. За основу была взята Конституция Франции, а это не самая последняя по значимости в мире Конституция. Во Франции сильная президентская власть, но никто не может сказать, что там отсутствует демократия. Выбор у нас был между президентской и парламентской формами правления, но в те годы развала и кризиса парламентскую форму правления вводить было опасно, нужна была сильная президентская власть. Недаром все постсоветские страны избрали президентскую форму правления, от которой сейчас многие из них постепенно отходят.
Против чего я выступал в то время, так это против перекоса в реализации принципа разделения властей в сторону исполнительной власти, против ограничения функций Парламента и против ликвидации Конституционного Суда. К сожалению, мои возражения не были приняты.
Таким образом, Конституция 1995 года была реально работающей, достаточно прогрессивной, и если бы положения Конституции не игнорировались зачастую властными структурами Казахстана, развитие Казахстана как государства было бы гораздо эффективнее.
Я уже писал в одной из статей, что я не политик, я юрист. В политические процессы я не вмешиваюсь, но как юрист, я могу проанализировать юридические тексты и объяснить их правовое значение.
В последнее время ко мне часто обращаются друзья и знакомые с просьбой объяснить, что происходит с нашей Конституцией и чего ждать от этого впоследствии. Поэтому, не делая из этого никаких политических выводов, я проанализирую те изменения, которые были сделаны с 1995 г. в Конституцию и вытекающие из нее конституционные законы.
Изменения в Конституцию 1995 года
Изменения в Конституцию были произведены пять раз. Вообще то было принято шесть законов об изменениях в Конституцию, но один из них не вступил в силу, так как был признан не соответствующим Конституции Конституционным Советом. Рассмотрим каждое из этих изменений.
1. Закон РК от 7 октября 1998 года
Изменений было довольно много, я выделю самые основные:
- Изменен срок пребывания на посту Президента РК с пяти до семи лет.
- В статье 41 Конституции РК из обязательных требований к Президенту РК возраст повышен с 35 лет до 40 лет, исключены слова «не старше 65 лет». То есть если раньше кандидатом в Президенты мог быть гражданин не моложе 35 лет и не старше 65 лет, то теперь - это гражданин не моложе 40 лет, предельного возраста нет.
- Раньше в соответствии со статьей 48 Конституции РК в случае досрочного освобождения от должности Президента, а также его смерти полномочия президента РК на оставшийся срок переходили к председателю Сената Парламента, а при невозможности председателя Сената принять на себя полномочия Президента они переходили к Премьер-Министру РК. Теперь эти полномочия переходят от Председателя Сената к Председателю Мажилиса Парламента, и только при невозможности того принять полномочия они переходят к Премьер-Министру.
- Раньше срок полномочий всех депутатов Парламента был 4 года, теперь срок полномочий депутатов Сената 6 лет, депутатов Мажилиса 5 лет.
- Уточнены порядок избрания депутатов Мажилиса и полномочия членов Правительства.
2. Закон от 21 мая 2007 года
- Закреплен перенос столицы из Алматы в Астану.
- Снова изменен срок пребывания на посту Президента с семи до пяти лет.
- В пункте 5 статьи 42 Конституции после первого абзаца «Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом в Республике более двух раз подряд» добавлен второй абзац:
«Настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан».
- Статья 46 дополнена пунктом 4 следующего содержания:
«4. Статус и полномочия Первого Президента Казахстана определяются Конституцией Республики и конституционным законом».
- Внесены многочисленные уточнения в статьи, определяющие полномочия Президента, Парламента, Правительства, Конституционного Совета, Верховного Суда, местных государственных органов и местного самоуправления.
3.Закон от 2 февраля 2011 года
Статья 41 дополнена пунктом 3-1 следующего содержания:
«3-1. Внеочередные президентские выборы назначаются решением Президента Республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом».
4. Закон от 14 января 2011 года (не вступивший в силу)
Этим Законом была предпринята попытка еще больше расширить права Первого Президента РК на участие в выборах. В Законе, принятом Парламентом, но не подписанном Президентом РК, часть вторая пункта 5 статьи 42 Конституции была изложена в новой редакции:
«Настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан – Елбасы, срок президентских полномочий которого может быть продлен на республиканском референдуме.
По обращению Президента РК данный Закон был рассмотрен Конституционным Советом. В Нормативном постановлении от 31 января 2011 года Конституционный совет отметил:
«Оценивая данную норму Закона, Конституционный Совет констатирует, что из пункта 1 Закона не ясно, на какой срок могут быть продлены президентские полномочия Первого Президента Республики Казахстан – Елбасы. Не определено, будет ли такое продление носить разовый характер или неоднократный характер, либо предполагается полный отказ от выборов Главы государства. Нечёткость изложения данной конституционной нормы может повлечь дисбаланс государственных и общественных институтов, предусмотренных Конституцией».
На этом основании Конституционный Совет признал данный закон не соответствующим Конституции РК.
5. Закон от 10 марта 2017 года
- Внесены дополнения к требованиям, предъявляемым к кандидату в Президенты РК. Добавлено требование иметь высшее образование. Кроме того, добавлено, что «Конституционным законом могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам в Президенты Республики Казахстан». Такие требования были установлены Конституционным Законом РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах», в п. 1 ст. 54 которого Законом от 15 июня 2017 г. было закреплено, что кандидат в Президенты должен иметь опыт работы на государственной службе или на выборных государственных должностях, составляющий не менее 5 лет».
- Расширены полномочия Правительства РК и Парламента РК.
- Пункт 2 статьи 91 изложен в следующей редакции:
«2. Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан – Елбасы, и его статус являются неизменными».
6. Закон от 23 марта 2019 года
Только одно изменение. Название столицы Казахстан заменено с Астана на Нур-Султан.
В заключении Конституционного Совета от 20 марта 2019 года было отмечено:
«Вносимые в Конституцию Республики Казахстан изменения, касающиеся переименования столицы Республики Казахстан «Астаны» в «Нур-Султан», связаны с признанием исторической роли и увековечиванием заслуг Первого Президента Республики Казахстан перед народом Казахстана, не затрагивают вопросы независимости государства, территориальной целостности Республики, формы ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан – Елбасы.»
Этот Закон подписан новым Президентом РК – К.К.Токаевым.
Конституционный Закон о Первом Президенте
Понять смысл и содержание изменений, внесенных в Конституцию РК, можно только после анализа Конституционного закона РК от 20 июля 2000 г. «О Первом Президенте Республики Казахстан – Елбасы».
Закон в первой редакции содержал во многом стандартные положения, которые были закреплены в Конституции РК для экс-Президентов (статьи 46,71 Конституции).
Это, например: неприкосновенность, обеспечение деятельности (создание Канцелярии Первого Президента, обеспечение связью, транспортом, охраной, жилищем, медицинское и санаторно-курортное обеспечение, пенсионное обеспечение и страхование).
В комментарии к этому Закону Администрацией Президента РК было отмечено:
«В любом современном демократическом обществе существует внимательное и уважительное отношение к руководителям страны, тем более к лицам, стоящим и стоявшим у истоков государственности. И это отношение обычно находит законодательное воплощение.
Поэтому и в Казахстане на цивилизованных, демократических началах, в законодательном порядке, путем широкого парламентского обсуждения наше общество и государство решают деликатные для любой страны вопросы, связанные с личностью первого руководителя страны».
В то же время в Законе были закреплены дополнительные права, которые обычно не предоставляются экс-Президентам.
В ст. 1 Закона говорилось:
«Первому Президенту Республики Казахстан в силу его исторической миссии пожизненно принадлежит право:
1) Обращаться к народу Казахстана, государственным органам и должностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики безопасности страны, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующими государственными органами и должностными лицами;
2) выступать перед Парламентом Республики Казахстан и его Палатами, на заседаниях Правительства Республики при обсуждении важных для страны вопросов; возглавлять Ассамблею народа Казахстана; входить в состав Совета Безопасности Республики Казахстан; входить в состав Конституционного Совета Республики Казахстан».
Кроме того, в соответствии со ст. 2 Закона:
«Парламент Республики Казахстан в ознаменование особых заслуг Первого Президента Республики Казахстан перед Отечеством учреждает:
1) государственную награду – орден «Қазақстан Республикасының Тұңғыш Президентi Нұрсұлтан Назарбаев», награждение которым производится за особые заслуги граждан в государственной и общественной деятельности;
2) ежегодную Государственную премию мира и прогресса Первого Президента Республики Казахстан, которая присуждается Президентом Республики Казахстан за развитие демократии и социального прогресса, за укрепление мира и дружбы между народами».
Во время принятия этого закона вставал вопрос о его легитимности. Дело в том, что закон принимали как конституционный, но в Конституции был определен ограниченный перечень законов, которые могли бы принять как конституционные (о Президенте, о Парламенте, о Правительстве, о Конституционном Совете, о всенародном Референдуме, о выборах, о государственных символах, о судебной системе и статусе судей). Закона о Первом Президенте в этом списке на момент принятия Закона не было.
Конституционный совет в своем Постановлении от 3 июля 2000 года попытался решить эту проблему, указав:
«Законы, согласно статье 92 Конституции, названные в ней конституционными, должны быть приняты в течение года со дня вступления этой Конституции в силу. Это положение следует понимать так, что оно установило, какие конституционные законы подлежат первоочередному принятию, но не означает, что конституционные законы, названные таковыми в тексте Конституции, определены ею исчерпывающе.
Конституционно-правовой основой принятия Конституционного закона «О Первом Президенте Республики Казахстан» являются нормы статьи 46, подпункта 20) статьи 44, статьи 71, а также положения Преамбулы и пункта 2 статьи 1 Конституции Республики Казахстан».
Очень спорное и, на мой взгляд, неверное и опасное положение. Конституционные законы потому и названы Конституционными, что они прямо вытекают из Конституции. Поэтому только Конституция может объявить их таковыми. А называть их конституционными только на том основании, что о предмете их регулирования есть упоминание в Конституции, не совсем правильно и может привести к произволу в решении этого вопроса. Например, в Конституции есть регулирование отношений в сфере брака и семьи, жилищных отношений и т.п. Значит ли это, что можно принять Конституционный закон о браке и семье, Конституционный закон о жилище и т.п.? Но в отношении них хотя бы есть регулирование в Конституции. А вот как быть с Конституционным Законом о Международном финансовом центре «Астана» (от 7 декабря 2015 г.)? Об этом центре нет и не может быть никакого упоминания в Конституции. Тем не менее этот закон был принят как Конституционный.
Что касается Конституционного закона о Первом Президенте, то норма о том, что «статус и полномочия Первого Президента Казахстана определяются Конституцией Республики и Конституционным законом» (п. 4 ст. 46 Конституции) была включена в Конституцию только в 2007 г. (Закон от 21 мая 2007 г.).
Изменения, внесённые в Закон о Первом Президенте
1. Конституционным законом от 14 июня 2010 года слова «Первый Президент РК» дополнены словами «Лидер Нации»
Кроме того, неприкосновенность на имущество, принадлежащее Первому Президенту – Лидеру Нации, распространена на членов его семьи. Эта неприкосновенность распространяется также на используемые ими жилище и служебные помещения, служебный транспорт, средства связи, переписку, принадлежащие им документы. Гарантируется банковская тайна и неприкосновенность банковских счетов Первого Президента РК – Лидера Нации и совместно проживающих с ним членов его семьи.
Данный закон Президент РК Н.А. Назарбаев отказался подписывать. Поэтому его подписали другие лица. В конце текста указано:
«Настоящий Конституционный закон скреплен подписями Председателя Сената Парламента – Токаева К.К., Председателя Мажилиса Парламента – Мухамеджанова У.Б., Премьер-Министра – Масимова К.К., что свидетельствует о юридической корректности настоящего Конституционного закона и о юридической ответственности этих должностных лиц за его законность».
Надо сказать, что такой порядок принятия законов Конституцией не предусмотрен. В п. 2 ст. 62 Конституции РК предусмотрено, что Законы РК вступают в силу после их подписания Президентом Республики.
Однако в Конституционном законе РК от 16 октября 1995 г. «О Президенте Республики Казахстан» в ст. 19 предусмотрено, что Президент в месячный срок подписывает закон или возвращает его обратно с замечаниями. Если в месячный срок закон не возвращен, он считается подписанным. В данном случае Президент Закон не возвратил.
2. Конституционным законом от 2 января 2012 года статья 1 Закона о Первом Президенте дополнена частью третьей следующего содержания:
«Первый Президент Республики Казахстан – Лидер Нации» по своему статусу обладает званием «Халық қаһарманы» (Народный герой) с вручением знака особого отличия – Золотой звезды и ордена «Отан»».
При принятии этого Закона Президент также отказался его подписывать, но не возвратил обратно. По истечении месячного срока закон вступил в силу. К этому Закону был сделан следующий комментарий:
«Конституционный закон «О внесении дополнения в Конституционный закон Республики Казахстан «О Первом Президенте Республики Казахстан – Лидере Наций» не подписан Президентом Республики Казахстан, но в соответствии со статьей 19 Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» считается подписанным, в связи с чем вступил в силу и введен в действие.
Конституционный закон скреплен подписями Председателя Сената Парламента и Премьер-Министра, что согласно пункту 3 статьи 45 Конституции свидетельствует о юридической ответственности этих должностных лиц за его законность».
3. Конституционным законом от 3 июля 2013 года неприкосновенность имущества распространена на имущество, принадлежащее фонду Первого Президента Республики Казахстан – Лидера Нации, уточнен статус Канцелярии Первого Президента РК – Лидера нации, личная библиотека и личный архив объявлены национальным достоянием и переданы из собственности первого Президента – Лидера нации в собственность государства.
4. Конституционным законом РК от 20 июля 2000 года внесены некоторые незначительные дополнения в ст. 3 о неприкосновенности и в ст. 6 об охране Первого Президента – Лидера Нации.
5. Конституционным законом РК от 15 июня 2017 года слова «Лидер Нации» заменены словом «Елбасы».
6. Конституционным законом РК от 22 декабря 2017 года право входить в состав Совета Безопасности РК заменено на право возглавлять Совет Безопасности.
К этому можно добавить, что 5 июля 2018 года был принят Закон РК «О Совете Безопасности РК»
Нормативным постановлением Конституционного Совета РК от 28 июня 2018 года данный Закон был признан соответствующим Конституции РК. В частности, в Постановлении было отмечено, что:
«Конституционно-правовой статус Совета Безопасности характеризует его особое положение и согласуется с подпунктом 20) Статьи 44 Конституции Республики Казахстан».
Посмотрим, что записано в подпункте 20) ст. 44 Конституции РК:
«Президент РК: образует Совет Безопасности и иные консультативно-совещательные органы, а также Ассамблею народа Казахстана и Высший Судебный Совет».
То есть речь идет о консультативно-совещательном органе при Президенте РК (ст. 33 Конституционного закона РК от 26 декабря 1995 г. «О Президенте РК»). Между тем, судя по Закону о Совете Безопасности, данный орган мало похож на консультативно-совещательный орган.
В Законе о Совете Безопасности нет ни одного упоминания о том, что он является консультативно-совещательным органом. Напротив, в ст. 1 Закона закреплено, что он является конституционным органом с мощными функциями вплоть до заслушивания ежегодного доклада Правительства РК и заслушивания первых руководителей государственных органов, обсуждения кандидатов на должности первых руководителей всех центральных и местных исполнительных органов и т.п. (ст. 3 Закона о Совете Безопасности).
Решения Совета Безопасности вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности, при необходимости они реализуются актами Президента РК (п. 5 ст. 6 Закона о Совете Безопасности).
Но главным показателем для меня как юриста является включение в Закон о правовых актах от 6 апреля 2016 г. нормативных правовых актов Председателя Совета Безопасности РК, причем сразу после нормативных правовых указов Президента РК (подпункт 2-1) п. 2 ст. 7 Закона). Более того, акты Председателя Совета Безопасности РК, наряду с нормативными постановлениями Конституционного Совета РК и Верховного суда РК находятся вне иерархии нормативных правовых актов, установленной пунктами 1-2 ст. 10 Закона о правовых актах (п. 5 ст. 10 Закона).
Таким образом, акты Председателя Совета Безопасности котируются наравне с Указом Президента и выше любого другого нормативного акта. Более того, они находятся вне иерархии нормативных правовых актов (как юристу, мне это не понятно и, как я считаю, ошибочно, но факт есть факт.)
Поэтому очень трудно говорить о том, что Совет Безопасности является консультативно-совещательным органом при Президенте РК. Явно или неявно наблюдается противоречие подпункту 20) ст. 44 Конституции РК. Юристам, готовящим проект Закона о Совете Безопасности, следовало бы поставить вопрос о внесении соответствующих изменений в подпункт 20) ст. 44 Конституции РК.
Что дальше?
Таким образом, изменения, внесенные в Конституцию РК, показывают, что Конституция в нынешнем виде существенно отличается от той, какой она была в 1995 г.
Однако во всех этих изменениях есть еще один юридический подтекст: они во многом заточены на Первого Президента-Елбасы в знак признания его исторических заслуг перед народом Казахстана. Следовательно, на второго и последующих президентов РК они не распространяются. Поэтому после ухода Первого Президента-Елбасы все эти изменения перестанут действовать, и Конституция приобретет первозданный вид.
Я не знаю, как будут дальше развиваться события, но я думаю, что в любом случае будет необходима конституционная реформа. Поэтому у меня есть предложения, которые, как мне представляется, помогут в демократизации государства и развитии гражданского общества Казахстана.
- Реорганизовать Парламент, сделать его однопалатным как более отвечающим унитарности государства, убрать все нормы, ограничивающие его деятельность. Ввести выборность всех без исключения депутатов.
- Передать Парламенту функции назначения и освобождения от должности Премьер-Министра и членов Правительства, а также заслушивания их регулярных отчетов о результатах своей деятельности.
- Создать при Парламенте Общественную палату на постоянно действующей основе (по 2-3 представителя от каждой области и городов республиканского значения). Поручить Общественной палате предварительное обсуждение каждого законопроекта для учета интересов жителей каждого региона страны.
- Принять новый закон о выборах. Выборы должны быть тайными, прямыми, в основном по мажоритарной системе (за отдельных кандидатов). Выборы по пропорциональной системе (по партийным спискам), даже если их предусмотреть, то в небольшом процентном соотношении с выборами по мажоритарной системе. Восстановить правило о самовыдвиженцах. Предусмотреть участие наблюдателей от всех участвующих в выборах кандидатов и от партий и общественных объединений на всех стадиях избирательного процесса, в том числе при вскрытии урн и подсчете голосов. То же самое при онлайн-выборах.
- Убрать все ограничения для создания партий. Пусть партий будет много, и пусть все они борются за голоса избирателей.
- Сделать выборными должности акимов всех уровней, причем выборами не маслихатами, а населением соответствующего региона на конкурсной основе.
- Ввести выборность судей всех уровней, вплоть до Верховного Суда. Может быть, это устранит зависимость судей от вышестоящего начальства и поможет в борьбе с коррупцией, поразившей всю судебную систему.
- Запретить трансферты из Национального фонда в бюджет на текущие цели. Преобразовать распределение Национального фонда, направляя средства из него на социальное страхование, здравоохранение, образование и науку и на прямые выплаты дивидендов населению. Последнее предложение выглядит популистским, и сразу его вводить не стоит, но именно так живет соседняя Монголия, значительно более бедная на природные ресурсы, чем Казахстан. И тем не менее каждый житель ежегодно получает определенную сумму (пока по 1 тысяче долларов на человека, но есть тенденция роста).
- Отменить декларирование доходов граждан, кроме государственных служащих. Декларирование доходов для граждан, живущих на зарплату, бессмысленно и, кроме лишних расходов и путаницы, ничего не даст. В основном декларирование ударит по среднему классу. У меня есть серьезные опасения, что все данные, связанные с декларированием, при нашем уровне коррупции в первую очередь попадут в руки бандитов и рэкетиров.
Эти преобразования могут быть произведены даже без внесения серьезных изменений в Конституцию и не приведут к изменению конституционного строя. Но они могут послужить существенному изменению обстановки в обществе, во многом снять протестные настроения и способствовать развитию демократии в Казахстане.