Страницы истории: становлении института собственности в Казахстане.

Сулейменов М.К.

Директор НИИ частного права

Каспийского университета,

академик НАН РК,

доктор юридических наук,

профессор

 

Статья вторая. Страницы истории: становление института  государственной собственности в Казахстане

            В период развала Советского Союза и отчаянных попыток Центра сохранить права Советского Союза в ущерб правам союзных республик центральное место в дискуссиях занимала проблема собственности на природные ресурсы и на имущество, находящиеся на территории союзной республики.

Оставляя в стороне политическую составляющую процесса (ибо в основном все сводилось к борьбе союзной и республиканских бюрократий за обладание природными ресурсами), я попытаюсь показать, как развивалось и закреплялось в законодательстве (в жесткой борьбе) понятие государственной собственности Республики Казахстан на природные ресурсы и основные средства производства, пока оно не нашло четкое закрепление в Конституции Республики Казахстан и в Гражданском кодексе Республики Казахстан.

Концепция самоуправления и самофинансирования Казахской ССР

Концепция самоуправления и самофинансирования Казахской ССР была разработана в 1989 г. по поручению Высшего Экономического Совета Казахской ССР под руководством Сембаева Д.Х. (который в то время был заместителем Председателя Госплана Казахской ССР).

 Проект Концепции самоуправления и самофинансирования мы писали в горах, в санатории Госплана, в течение месяца. В это время в стране происходили драматические события, шел I Съезд народных депутатов СССР, начинались события, приведшие к распаду Советского Союза. Одним из самых острых вопросов был вопрос о праве собственности союзной республики на природные ресурсы. Я заложил право Казахской ССР на природные ресурсы в проект Концепции, Д.X. Сембаев все время сомневался, стоит ли это положение оставлять, но я его все же убедил. А через неделю с поста Первого секретаря ЦК Компартии Казахстана ушел Колбин (я не помню его имени и отчества, да он и не заслужил этого), его место занял Н.А. Назарбаев, и одним из первых заявлений, им сделанных, было положение о том, что Казахская ССР должна иметь право собственности на природные ресурсы.

Я написал в этой Концепции раздел о собственности.

Приведу выдержки из этого раздела, касающиеся государственной собственности.

«1. Исключительной собственностью Казахской ССР являются земля, ее недра, воды, леса и другие природные ресурсы, входящие в ее территорию на основе общепризнанных принципов международного права, и на которые республика распространяет свою юрисдикцию как в интересах самой себя, так и Союза ССР.

2. В Казахской ССР функционируют в различных сочетаниях в качестве самостоятельных и равноправных форм собственности государственная собственность, коллективная (групповая) собственность и индивидуальная собственность.

Государственная собственность может выступать в трех видах: общесоюзной, республиканской и коммунальной собственности.

Казахская ССР как суверенное государство является самостоятельным субъектом права государственной собственности республики.

3. Местные Советы народных депутатов в пределах, установленных законом, осуществляют от имени Казахской ССР права владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами Казахской ССР. Порядок распределения полномочий между сельскими, районными в городах, городскими и областными Советами народных депутатов определяется законодательством Казахской ССР.

4. К общесоюзной собственности на территории Казахской ССР относится имущество предприятий, объединений и организаций оборонных отраслей, специализированных строительных министерств СССР, общесоюзных систем железнодорожного, морского, воздушного, трубопроводного транспорта, информатики и связи, а также общесоюзные резервные, страховые и другие фонды, средства союзного бюджета, государственного банка СССР и других банков Союза ССР, иное имущество, необходимое для осуществления задач, стоящих перед Союзом ССР.

5. Имущество предприятий, объединений и организаций базовых отраслей промышленности (как правило, вневедомственного статуса), агропромышленного комплекса, по производству товаров народного потребления и сферы услуг, строительства, промышленности строительных материалов и стройиндустрии, транспорта, в т. ч. трубопроводного, связи, дорожного хозяйства и других отраслей экономики, имеющих общереспубликанское или межобластное значение и находящихся в непосредственном ведении республиканских органов управления, также культурные и исторические ценности народа Казахской ССР, республиканские резервные, страховые и другие фонды, средства республиканского бюджета, банки Казахской ССР и иное имущество, необходимое для осуществления задач, стоящих перед республикой, являются республиканской государственной собственностью.

Конкретный перечень указанных предприятий, объединений и организаций определяется Советом Министров Казахской ССР.

6. К коммунальной государственной собственности, выступающей как собственность административно-территориальных образований (области, района, города) относится все имущество, не являющееся общесоюзной или республиканской собственностью и находящееся во владении, пользовании и распоряжении местных Советов народных депутатов.

7. Объектом коммунальной собственности является имущество предприятий, объединений и организаций, находящихся в ведении соответствующего местного Совета народных депутатов, а также средства местного бюджета.

8. Передача республике основных средств производства и других видов имущества осуществляется на безвозмездной основе. После перехода Казахской ССР на самоуправление и самофинансирование передача имущества в общесоюзную или республиканскую собственность осуществляется также на договорной основе.

В таком же порядке производится передача имущества из республиканской государственной в коммунальную государственную собственность и, наоборот, а также коммунальной собственности одного Совета народных депутатов в собственность другого Совета.».

Концепция самоуправления и самофинансирования Казахской ССР была утверждена на заседании Высшего Экономического Совета Казахской ССР 9 сентября 1989 г. и одобрена XVI пленумом ЦК Компартии Казахстана 12 сентября 1989 г. Пленум ЦК постановил опубликовать проект Концепции для всенародного обсуждения и внести его на рассмотрение очередной сессии Верховного Совета Казахской ССР. Решено было также разработать проект Закона «О самоуправлении и самофинансировании Казахской ССР».

Осенью 1989 г. Д.Х. Сембаев и М.К. Сулейменов разработали проект Закона СССР «О самоуправлении и самофинансировании Казахской ССР». На основе этого проекта в марте 1990 г. был подготовлен проект Закона СССР «Об экономической самостоятельности Казахской ССР». Проекты обоих законов совпадают почти полностью.

Поскольку об этих проектах нигде никогда не писалось, позволю себе привести выдержки из Закона СССР «Об экономической самостоятельности Казахской ССР», касающиеся государственной собственности.

«Статья 5. Собственность в Казахской ССР выступает в формах государственной (общесоюзной, республиканской и коммунальной), коллективной (групповой), индивидуальной.

В исключительной собственности Казахской ССР находятся земля, ее недра, воды, леса и другие природные ресурсы.

Права владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами осуществляют от имени Казахской ССР местные Советы народных депутатов в пределах, установленных Законом в интересах соответствующей территории, республики и Союза в целом. Порядок распределения полномочий между аульными, поселковыми, сельскими, районными, районными в городах, городскими и областными Советами народных депутатов определяется законодательством Казахской ССР.

Статья 6. К общесоюзной собственности на территории Казахской ССР относится имущество предприятий, объединений и организаций оборонных отраслей, специализированных строительных министерств СССР, общесоюзных систем железнодорожного, морского, воздушного, трубопроводного транспорта, информатики и связи, а также общесоюзные резервные, страховые и другие фонды, средства союзного бюджета, Государственного банка СССР и других банков Союза ССР, иное имущество, необходимое для осуществления задач, стоящих перед Союзом ССР.

Статья 7. Имущество предприятий, объединений и организаций базовых отраслей промышленности (как правило, вневедомственного статуса), агропромышленного комплекса, по производству товаров народного потребления и сферы услуг, строительства, промышленности строительных материалов и стройиндустрии, транспорта, в т. ч. трубопроводного, связи, дорожного хозяйства и других отраслей экономики, имеющих общереспуб­ликанское и межобластное значение и находящихся в непосредственном ведении республиканских органов управления, а также культурные и исто­рические ценности народа Казахской ССР, республиканские резервные, страховые и другие фонды, средства республиканского бюджета, банки Казахской ССР и иное имущество, необходимое для осуществления задач, стоящих перед республикой, являются республиканской государственной собственностью.

Статья 8. Передача республике основных средств производства и других видов имущества осуществляется на безвозмездной основе в соответствии с договоренностью между Правительством СССР и Правительством Казахской ССР.

В дальнейшем передача имущества в общесоюзную или республиканскую собственность может осуществляться также и на договорной основе».

Необходимость в принятии Закона об экономической самостоятельности Казахской ССР отпала, т. к. в 1990 г. речь зашла уже не о разделении полномочий между Союзом ССР и Казахской ССР, а о полном суверенитете Казахской ССР. Развитие событий кончилось принятием 25 декабря 1990 г. Декларации о государственном суверенитете, а затем Закона РК от 16 де­кабря 1991 г. «О государственной независимости Республики Казахстан».

Однако многие положения Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской ССР и проекта Закона об экономической самостоятельности Казахской ССР были использованы при разработке первых законодательных актов суверенного Казахстана.

В Декларации о государственном суверенитете, в частности, говорилось:

«Статья 9. В исключительной собственности Республики, составляя основу ее суверенитета, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, культурные и исторические ценности народа, весь экономический, научно-технический потенциал – все национальное богатство, имеющееся на ее территории.».

В Конституционный закон от 16 декабря 1991 г. «О государственной независимости Республики Казахстан» была включена Глава 4 «Экономические основы государственной независимости Республики Казахстан», в которой закреплялось: 

«Статья 11. В исключительной собственности Республики Казахстан, составляя основу ее государственной независимости, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, экономический и научно-технический потенциал.

Республика Казахстан обладает самостоятельной экономической системой, соответствующей статусу независимого государства и основывающейся на многообразии и равенстве всех форм собственности.

Республика Казахстан обеспечивает охрану имущественных прав других государств, их граждан и организаций, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на территории Республики Казахстан в соответствии с законодательством республики. 

Статья 12. Республика Казахстан имеет Государственный национальный банк, вправе создать свою финансово-кредитную, денежную системы, организует республиканские налоговую и таможенную системы.

Республика Казахстан формирует свои золотой запас, алмазный и валютный фонды.».

                             Закон о собственности в СССР

В ноябре 1989 г., когда начиналось обсуждение проекта Закона «О соб­ственности в СССР», я подготовил материалы к докладу Председателя Совета Министров Казахской ССР У. Караманова перед депутатами Верховного Совета Казахской ССР.

Я хочу привести здесь некоторые фрагменты из этих материалов, чтобы отразить наиболее спорные моменты проекта Закона «О собственности в СССР».

«Без преувеличения можно сказать, что вопрос о собственности является центральным в настоящее время, от его решения во многом зависит успех экономической реформы, которая продолжает буксовать. Необходимы немедленная децентрализация государственной собственности, признание равноправия разнообразных форм собственности, превращение непосредственных производителей материальных благ из бесправных и бессловес­ных исполнителей в подлинных хозяев, подчиняющихся только закону и требованиям экономической конъюнктуры.

Подготовленные проекты Законов СССР (в частности, проект Закона о собственности) дают основу для решения этой проблемы. Очень важным для республики, для возможности внедрения республиканского самоуправления и самофинансирования имеет предусмотренное деление государственной собственности на собственность Союза ССР, собственность союзных республик и собственность государственных и административ­но-территориальных образований (коммунальная собственность). Важно также предусмотренное проектом расширение форм и видов собственности (арендной, акционерной, трудовой, производительной и т.п.).

В то же время решение ряда вопросов предлагается с позиций центра, и интересы республики требуют, чтобы депутаты могли предложить и от­стаивать концепцию, соответствующую потребностям Казахской ССР.

1. Первое и основное – это вопрос о собственности на природные ресурсы. В настоящее время центром предложено три варианта решения:

а) земля, ее недра, вода, леса составляют исключительную государствен­ную собственность Союза ССР (ст. 6 проекта Закона о собственности в СССР);

б) земля, а также другие объекты исключительной общенародной соб­ственности (недра земли, вода, леса) являются совместной собственностью Союза ССР и соответствующей союзной республики (ст. 7 данного проекта);

в) союзная республика должна иметь право владения и распоряжения землей, ее недрами, водными и другими природными ресурсами на своей территории. Одновременно за Союзом ССР следует закрепить право определения общесоюзных основ пользования им, в том числе с учетом общегосударственных, межреспубликанских интересов и интересов обороны и безопасности страны (проект платформы КПСС «Национальная политика партии в современных условиях»).

Наличие таких различных концепций, причем двух разных в одном документе, говорит, прежде всего, о неразработанности вопроса и об отсутствии единого подхода к его решению.

Ни одно из предлагаемых предложений не может устроить Казахстан как суверенное государство. Неприемлемы решения о совместной собственно­сти Союза ССР и союзных республик или о разделении между ними правомочий. Такое расплывчатое и неопределенное положение не гарантирует прав республики в распоряжении своими природными ресурсами. Собственник всегда должен быть персонифицирован, все остальные юридические формы не обеспечивают эффективной правовой защиты. Законодательно закрепив за собой часть правомочий, центр может в любой момент ограничить в любых пределах правомочия республики.

Неприемлемо для нас и провозглашение природных ресурсов исключительной собственностью Союза ССР. Собственниками природных ресурсов должны быть объявлены республики, а потом уже по совместному договору они должны передать часть правомочий Союзу ССР.

Вряд ли можно согласиться с закрепленным в проекте Закона о собственности (ст. 7) положением о том, что заключение договоров аренды земли и договоров о землепользовании является исключительным правом районных и городских (в городах без районного деления) Советов народных депутатов. Определение, какой из местных Советов может заключать договор о землепользовании, является правом союзной республики, что и закреплено в нашей Концепции самоуправления и самофинансирования, так как союзный закон не вправе этого положения закреплять, тем более как исключительное право.

2. Вызывает возражение с точки зрения интересов республики разделение объектов права собственности. Имущество единого общенародного достояния может находиться только в собственности Союза ССР (ст. 6).

Во-первых, видимо, надо отказаться от самого термина общенародный. По действующему законодательству общенародное понималось как синоним государственного, т. е. общесоюзного. Теперь государственная собственность может быть и союзная, и республиканская, и коммунальная. Тогда почему нельзя согласиться с самим составом имущества единого общенародного достояния? Что касается природных ресурсов – это собственность не союза, а республики.

Кроме того, здесь упоминается имущество единых общенародных комплексов, образующих единые системы в СССР, – основные средства производства в промышленности, строительстве, транспорте, энергетике, связи, банки, системы обороны, централизованные фонды специального назначения и др., составляющие основу экономики СССР, его целостности и безопасности (ст. 4 проекта). Все в этом определении расплывчато и непонятно. Основные средства производства в промышленности и строительстве могут быть сейчас собственностью республик. Что касается транспорта, связи, энергетики и пр., то в соответствии с проектом Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской ССР предполагается поэтапная передача в республиканскую собственность предприятий базовых отраслей народного хозяйства, за исключением предприятий оборонной промышленности, отдельных объектов производственной инфраструктуры специального назначения.

В этих условиях вряд ли есть необходимость определять в Законе конкретный состав имущества единых общенародных комплексов. Тем более, дальше в статье говорится, что отдельные объекты единых общенародных комплексов являются имуществом свободного обращения, т. е. граница между этими двумя видами имуществ весьма зыбка и неопределенна.

3. Имеются противоречия в решении вопроса о коммунальной собственности в различных проектах. В частности, в проекте Закона о собственности говорится о государственной коммунальной собственности как собственности государственных и административно-территориальных образований (ст.ст. 5, 8). А в проекте Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» говорится об общественной коммунальной собственности населения района, поселка, микрорайона или иных частей населенных пунктов, образуемой за счет добровольных взносов населения, субботников и т. п. (ст. 3), но ничего не говорится о государственной коммунальной собственности.

Из такого понимания коммунальной собственности вытекает и весьма аморфное понятие местного хозяйства (ст. 8 проекта Закона о местном самоуправлении), в которое включаются не только предприятия, находящиеся в подчинении местных Советов, но и связанные с обслуживанием населе­ния объекты производственной и социальной инфраструктуры, независимо от ведомственной подчиненности. То есть предприятия вышестоящего подчинения тоже включаются в состав местного хозяйства, что является невер­ным. Понятие местного хозяйства должно быть неразрывно связано с государственной коммунальной собственностью. Местный Совет должен распоряжаться всеми предприятиями, входящими в местное хозяйство.

Выход из рассогласования двух проектов можно найти на пути, пред­лагаемом проектом Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской ССР. В Концепции различаются два вида коммунальной собственности: государственная коммунальная собственность на все имущество (предприятия и местный бюджет), принадлежащее местному Совету; и общественная коммунальная собственность населения района, поселка, микрорайона и т. п. Видимо, это положение следует отразить в Законе о собственности. Причем, чтобы различать эти два вида собственности, го­сударственную коммунальную собственность можно назвать муниципаль­ной, как это сделали в законодательстве прибалтийских республик.».

Из этого краткого изложения материалов к докладу видно, какие проблемы стояли тогда перед Казахской республикой. Надо сказать, что все эти предложения в Законе «О собственности в СССР», принятом 6 марта 1990 г., так и не были учтены.

Понятие государственной собственности: идеи и дискуссии

Каковы были предпосылки принятия Закона о собственности в Казахской ССР?

В соответствии с Конституцией СССР выделялись три формы социалистической собственности: государственная, колхозно-кооперативная, собственность профсоюзных и иных общественных организаций, а также личная собственность – как производная от социалистической.

Больше всего споров в период перестройки вызывало понятие государственной собственности, и это понятно, ибо прежде всего огосударствление собственности привело к отчуждению труженика от средств производства.

Характерно, что уже в то время понятие «социалистическая собственность» вообще исчезло из законодательства. Классификация собственности проводилась по трем группам: собственность граждан, коллективная и государственная (ст. 10 Конституции СССР в редакции Закона СССР от 14 марта 1990 г.[1]; п.1 ст. 4 Закона о собственности в СССР от 6 марта 1990 г.[2]).

Интересно проанализировать те идеи, которые господствовали в обще­стве и науке в последние годы перед дезинтеграцией СССР и которые исходили из возможности сохранения Союза ССР при условии предоставления широкой самостоятельности республикам.

По действовавшему тогда законодательству государственная собственность Казахстана считалась достоянием всего советского народа, общенародной собственностью, т. е. являлась собственностью СССР. Это было явным противоречием, поскольку Казахская ССР представляла собой суверенное государство. Соответственно, Казахская ССР должна была сама стать субъектом государственной собственности.

Необходимо было отказаться от представления о государственной собственности как о чем-то единообразном, монументальном и обязательно общесоюзном. Нужна была децентрализация государственной собственности, которая могла бы выступать в трех видах: общесоюзной, республиканской и местной (коммунальной) собственности, что и было сделано в Законе о собственности в СССР (ст. 19).

В исключительной собственности Казахской ССР должны были находиться земля, ее недра, воды, леса и другие природные ресурсы. Союзная республика как суверенное государство должна была обладать правами на свою территорию, ибо существование любого государства невозможно без территории, на которой оно расположено.

Праву собственности республики на свои природные ресурсы было и историческое обоснование. В момент образования СССР союзные республики являлись собственниками своих природных ресурсов и средств производства. По Договору об образовании СССР союзные республики этого права Союзу ССР не передавали. Территория Казахской ССР как союз­ной республики была частью территории СССР. Но в то же время Казахская ССР обладала правом собственности на свои природные ресурсы. Без этого трудно себе представить даже теоретически, как союзная республика могла бы осуществить право на самоопределение, вплоть до свободного выхода из СССР, закрепленное всеми конституциями республик (например, ст. 69 Конституции КазССР).

Механизм реализации государственной собственности выглядел бы следующим образом.

Право владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами от имени Казахской ССР должно было быть предоставлено местным Советам народных депутатов, которые заключали бы с расположенными на подведомственной им территории предприятиями (независимо от их подчиненности) договоры о пользовании природными ресурсами на основе общих положений и нормативов, устанавливаемых законодательством Казахской ССР. Аналогичные договоры местные Советы могли бы заключать с гражданами, которым земля предоставлялась в аренду для осуществления производственной деятельности.

Позиция центральной власти СССР по вопросу о собственности на природные ресурсы претерпела эволюцию от исключительной собственности Союза ССР к разделению правомочий между Союзом ССР и союзными республиками (проект платформы КПСС «Национальная политика партии в современных условиях»), затем к признанию совместной союзно-республиканской собственности (принятая платформа КПСС «Национальная политика партии в современных условиях», первоначальный проект Закона о собственности в СССР) и, наконец, к последнему изобретению в теории собственности в СССР, отраженному в Законе о собственности (ст. 20) и Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (ст. 3), -народному достоянию. Заметно было стремление любыми средствами и способами сохранить участие Союза ССР в распоряжении природными ресурсами союзных республик.

Введение термина «народное достояние» не решало, а, наоборот, еще больше запутывало вопрос. Земля и другие природные ресурсы по предложенной концепции принадлежат народам, проживающим на данной территории, и советскому народу в целом. Причем союзная республика должна была обеспечивать права каждого из народов республики на сохранение и самостоятельное использование принадлежавших им природных объектов. Неясно, что понимали авторы проекта под народами, прожива­ющими на территории республики. В Казахстане их более 100, и значит, все они имели право на казахскую землю? И как обеспечивалось бы при этом право народа, издревле проживающего на территории республики и давшего ей имя?

В своей статье «Народное достояние и собственность»[3] автор идеи на­родного достояния С. Алексеев писал, что прежде всего это «неотъемлемое достояние народа, проживающего на данной территории. Того народа, чьи национальные вековые корни именно на этой земле, в этих пастбищах и реках, долинах и озерах». По мнению С. Алексеева, это - фокус, решающий пункт, ключевой центр проблемы. Однако это утверждение голословное, не вытекающее из пункта проекта закона. А если с ним согласиться, значит ли это, что другие народы (русские, например) имеют меньше прав, чем казахи? Подобная постановка вопроса могла привести к обострению национальных отношений.

Таким образом, искусственно создавался национальный вопрос там, где он не должен возникать, – в экономике. Субъектом права на природные ресурсы должны были выступать не народы, а сама республика как государственное образование, выражающее волю всего народа (всех ее жителей). Поэтому в Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской ССР говорилось об исключительных правах республики на природные ресурсы, и это связывалось не с национальными чувствами, а с интересами всего населения республики, независимо от национальности, в противовес интересам центральных ведомств, своим отношением к природным ресурсам поставившим ряд регионов Казахстана на край экологической катастрофы.

И самое главное, понятие «народное достояние», кроме разжигания межнациональных страстей, ничего не давало. Ибо после этого все равно встает вопрос о собственности. В этот период в законе в очередной раз предлагалась все та же идея совместной собственности республик и Союза: союзная республика владеет, пользуется и распоряжается, но в интересах своих и Союза ССР.

В Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской ССР было записано, что земля и другие природные ресурсы находятся в исключительной собственности Казахской ССР. Идея совместной собственности создавала весьма расплывчатое и неопределенное положение, не гарантирующее право республик в распоряжении своими ресурсами. Собственник всегда должен быть персонифицирован, все остальные юридические формы не обеспечивают эффективной правовой защиты. Законодательно закрепив за собой часть правомочий, центр мог в любой момент ограничить в любых пределах правомочия республик.

Возражения, которые выдвигались в литературе того времени против собственности союзных республик, сводились обычно к тому, что возникает угроза единому народнохозяйственному комплексу и что общество в целом (в лице государства) перестает быть субъектом собственности[4].

Однако при этом не учитывалось, что республика – это тоже государство, и как государство она должна обладать территорией, природными ресурсами и средствами производства. Без экономического суверенитета нет и суверенитета политического, вообще невозможен суверенитет. А несуверенное государство – это фикция. По-нашему мнению, в свое время для восстанов­ления подлинно федеративного характера Союза неизбежно надо было при­знать право собственности союзной республики на природные ресурсы. К уничтожению государственной собственности это не вело, ибо территории союзных республик входили в состав территории СССР, народное хозяйство республик являлось составной частью народного хозяйства СССР, а на территории союзной республики сохранялась и общесоюзная собственность.

Упорное нежелание решить вопрос о государственной собственности так, как это надо было сделать в условиях федерации, было одной из причин распада Союза ССР.

Закон о собственности в Казахской ССР

В этих условиях в Казахстане начиналась работа над проектом Закона «О собственности в Казахской ССР».

Первый проект Закона «О собственности в Казахской ССР» был подготовлен группой цивилистов (Ю.Г. Басин, М.К. Сулейменов, Б.В. Покровский, А.И. Худяков) на основе Закона «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г. Поэтому интересно сейчас вспомнить, как вырабатывалось в то время отношение в Казахстане к союзному закону о собственности.

Закон о собственности был практически первым серьезным законом, который принял первый демократически избранный парламент Казахстана. Поэтому с исторической точки зрения представляет интерес процедура принятия этого закона. Практически это был начальный этап становления казахстанского парламентаризма. Ряд статей Закона о собственности в КазССР резко отличались от соответствующих норм союзного закона – в основном, статьи о праве собственности на природные ресурсы. Депутаты Верховного Совета, обсуждая статью за статьей, тоже вносили в них изменения и не обращали внимание на то, противоречат эти изменения союзному закону или нет.

Принятие Закона «О собственности в Казахской ССР» 15 декабря 1990 г. явилось значительным шагом в становлении законодательства Казахстана. В Законе о собственности в Казахской ССР была закреплена исключительная собственность республики на землю и другие природные ресурсы. Все остальное государственное имущество также было объявлено республиканской собственностью, хотя допускалось и формирование общесоюзной собственности. Наиболее четкое закрепление этот принцип нашел в ст. 3 Закона КазССР «О разгосударствлении и приватизации»[5], где говорилось:

«Все национальное богатство, имеющееся на территории республики, является ее собственностью и переходит в юрисдикцию республики. Казахская ССР формирует из своей государственной собственности собственность Союза ССР, республиканскую и коммунальную собственность».

И, наконец, последнюю точку поставили Указы Президента Казахской ССР от 31 августа 1991 г. «О переходе государственных предприятий и организаций союзного подчинения в ведение правительства Казахской ССР», «О создании золотого запаса и алмазного фонда в Казахской ССР» и «Об обеспечении самостоятельности внешнеэкономической деятельно­сти Казахской ССР».

Закон о собственности в Казахской ССР впервые перестал употреблять понятия «социалистическая» или «общенародная» собственность.

Верховный Совет Казахской ССР 15 декабря 1990 г. принял Закон о собственности в Казахской ССР со всеми дополнениями и поправками. Долгий, сложный и противоречивый путь прошел этот закон до его принятия. 22 мая 1990 г. сессия Верховного Совета приняла проект Закона в первом чтении, в октябре приняла Закон в целом. Однако принятый Закон столь разительно отличался от принятого в первом чтении и по структуре, и по содержанию, и по концепции, что практически речь должна была идти о рассмотрении и принятии нового проекта, а не об учете поправок и дополнений к проекту, принятому в первом чтении. Нарушения процедуры его принятия сопровождались также наличием в Законе большого количества юридических ошибок. Понадо­билось вмешательство Президента Казахской ССР (он наложил вето на закон на основании записки, подготовленной группой ученых-цивилис­тов – Ю.Г. Басина, А.Г. Диденко, К.И. Наменгенова, Б.В. Покровского, М.К. Сулейменова) и значительные усилия членов рабочей группы по доработке Закона о собственности, чтобы добиться внесения необходимых поправок и дополнений в принятый Закон, после чего он приобрел в основном непротиворечивый и согласованный в большинстве своих разделов и статей вид.

 Основное концептуальное положение, по которому в течение всего времени принятия Закона велись ожесточенные споры, было связано с решением вопроса о субъектах права государственной собственности. В основу принятого в октябре Закона была положена совершенно неверная, на наш взгляд, концепция о том, что субъектами права государственной собственности являются Советы народных депутатов всех уровней. Это противоречило основам права и принципам построения государственной власти. Недаром ни одна республика в своих законах такого не предусматрива­ла. Это противоречило принятой 29 октября 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР, в частности, ст. 4, в соответствии с которой народ республики осуществлял государственную власть (в т.ч. и при осуществлении собственности) как через представительные органы, так и непосредственно, т. е. путем референдума. Если бы мы признавали собственником Казахскую ССР в лице Советов всех уровней, то воз­никала бы довольно нелепая ситуация, когда осуществление собственности (при референдуме) происходит без участия собственника (Советов народных депутатов).

По нашему мнению, собственником государственного имущества должно быть государство (или административно-территориальное образование при коммунальной собственности), а не орган государства, каким являлись Советы. Признание Советов собственниками равносильно ситуации, когда бы мы собственником имущества предприятия признали не само предприятие, а директора этого предприятия. Противоречит это и принципу разделения властей. Советы являлись органами законодательной и распорядительной власти. Поэтому занятие хозяйственной деятельностью не входило в их компетенцию. Заманчиво было, конечно, под флагом борьбы с монополизмом министерств объявить собственность отобранной у них и переданной другому органу государства. Но ведь дело не в этом, а в том, чтобы максимально предоставить свободу производителям. Другое дело, что Советы как высшие на своей территории органы государственной власти должны были распоряжаться и управлять государственной собственностью. Осуществление этих функций должно было проводиться от имени государства (или народа). Это являлось бы гарантией против злоупотреблений своими правами со стороны нового монополи­ста, уже территориального, которого пытались сделать из Советов народных депутатов.

Именно эти обстоятельства послужили в основном причиной вмешательства Президента Казахской ССР и возвращения Закона на доработку.

В результате переработки и внесения в Закон изменений и дополнений из него удалось устранить наиболее одиозные положения и юридические ошибки. В частности, идею о том, что Советы народных депутатов являются собственниками, из Закона удалось изъять. Довольно отчетливо было проведено положение о том, что собственниками государственного имущества являются Казахская ССР, а в пределах города, области, другого административно-территориального образования – сами город, область, административно-территориальные образования (ст.ст. 3, 19-21 Закона).

Закрепленные в Законе положения о том, что Советы народных депу­татов осуществляют владение, пользование и распоряжение государственным имуществом, ровным счетом ничего не меняли в этой конструкции, и нельзя было, на наш взгляд, согласиться с теми депутатами, которые полагали, что данная формула делала Советы собственниками. Владение, пользование и распоряжение – это еще не вся собственность, и пример государственных предприятий и организаций, которые осуществляют правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение), но таковыми не являются, это подтверждает. Главное – от чьего имени и по чьему усмотрению осуществляет субъект эти правомочия. Советы осуществляли владение, пользование и распоряжение от имени Казахской ССР (ст.ст. 4, 19 Закона) или от имени населения административно-территориальных образований (ст. 20 Закона). Поэтому собственниками они не являлись, а осуществляли эти правомочия от имени собственника как органы государственной власти. Причем местные Советы осуществляли их только в отношении коммунальной собственности (т. е. объектов, входящих в местное хозяйство и имеющих региональное значение). Предприятия республиканской и союзной государственной собственности, а тем более коллективные (в т. ч. колхозы) и частные предприятия в сферу этой собственности не попадали.

В принятом Законе удалось, хотя и с известными недостатками, воплотить основные положения о праве собственности, которые отражали уровень развития науки и законодательства, достаточный и необходимый для того времени.

В Законе выделялись три формы собственности: собственность граждан, коллективная и государственная собственность. Государственная собственность выступала в двух видах (республиканской и коммунальной), кроме того, допускалось существование собственности Союза ССР и других республик на объекты, передаваемые им в соответствии с положениями союзного договора. Причем Закон в отличие от союзного закона прямо закрепил, что земля и другие природные ресурсы находятся в исключительной собственности Казахской ССР, отказавшись от бессмысленной формулы «неотъемлемое достояние народов, проживающих на данной территории». Одновременно такое закрепление означало, что земля могла быть собственностью только Казахской ССР в целом. Она не могла передаваться ни в частную собственность, ни в коллективную, ни даже в коммунальную, т. е. областям, городам и т.п. Это прямо было закреплено в ст. 24 Закона. Следовательно, на территории нашей республики земля в то время продаваться не могла, она могла быть только сдана в аренду или пожизненное наследуемое владение.

С принятием законодательства о собственности появились теоретические проблемы, которые надо было решать. В частности, можно отметить проблемы исключительной собственности Казахской ССР на землю и другие природные ресурсы; разграничение государственной и коммунальной собственности, собственности акционерных обществ и других предприятий коллективной собственности, приватизации государственной собственности и др.

Закон «О собственности в Казахской ССР», при всех его недостатках, сыграл роль основополагающего Закона для дальнейшего развития законодательства, создания новых законов, направленных на развитие рыночных отношений, ускорение процессов приватизации. Он был отменен в связи с принятием Гражданского кодекса РК (Общая часть) 27 декабря 1994 года.

ДОГОВОР О СОЮЗЕ СУВЕРЕННЫХ ГОСУДАРСТВ [6]

 

Надо отметить, что наработки, созданные законодательством союзных республик, были использованы при разработке различных вариантов Союзного договора. В частности, Союзный договор был готов к подписанию союзными республиками  20 августа 1991 г., но не был подписан из-за путча, устроенного высшими чиновниками СССР, отстранившими от власти Президента СССР М.С.Горбачева и создавшими Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП). Путч провалился, однако Договор не был подписан. А вскоре развалился и Советский Союз.

Я приведу только одну выдержку из текста проекта этого Договора.

«Статья 8. Собственность

 Союз и государства, его образующие, обеспечивают свободное развитие, защиту всех форм собственности и создают условия для функционирования предприятий и хозяйственных организаций в рамках единого общесоюзного рынка. Земля, ее недра, воды, другие природные ресурсы, растительный и животный мир являются собственностью республик и неотъемлемым достоянием их народов. Порядок владения, пользования и распоряжения ими (право собственности) устанавливается законодательством республик. Право собственности в отношении ресурсов, находящихся на территории нескольких республик, устанавливается законодательством Союза. Государства, образующие Союз, закрепляют за ним объекты государственной собственности, необходимые для осуществления полномочий, возложенных на союзные органы власти и управления. Имущество, находящееся в собственности Союза, используется в общих интересах образующих его государств, в том числе – в интересах ускоренного развития отстающих регионов. Государства, образующие Союз, имеют право на свою долю  в золотом запасе, алмазном и валютном фондах Союза, имеющихся к моменту заключения настоящего Договора. Их участие в дальнейшем накоплении и использовании сокровищ определяется особыми соглашениями.».

Нетрудно заметить, что многие положения этой статьи перекликаются с положениями Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской ССР и нормами законодательства Казахстана, создаваемого  в период развала Советского Союза и обретения государственной независимости.

 

Гражданский кодекс Республики Казахстан

Окончательное закрепление право государственной собственности получило в Гражданском кодексе РК (общая часть), принятом 27 декабря 1994 г.

Статья 192 ГК «Право государственной собственности» гласит:

«1. Государственная собственность выступает в виде республиканской и коммунальной собственности.

2. Республиканская собственность состоит из государственной казны и имущества, закрепленного за государственными республиканскими юридическими лицами в соответствии с законодательными актами.

Средства республиканского бюджета, объекты государственной собственности, перечисленные в статье 192 настоящего Кодекса, и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами, составляют государственную казну Республики Казахстан.

3. Коммунальная собственность состоит из местной казны и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами в соответствии с законодательными актами.

Средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами, составляют местную казну.

4. Имущество, находящееся в государственной собственности, может закрепляться за государственными юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

5. Особенности правового режима государственного имущества, находящегося в ведении отдельных государственных учреждений, определяются законодательными актами.

6. Передача государственного имущества из одного вида государственной собственности в другой осуществляется в соответствии с законодательным актом Республики Казахстан о государственном имуществе.».

 Важное значение имеет также статья 193 ГК «Собственность на землю и другие природные ресурсы»:

«Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законодательными актами.».

Конституция Республики Казахстан 1993 г.

В Конституции Республики Казахстан, принятой Верховным Советом Республики Казахстан 28 февраля 1993 г., закреплялось:

«Статья 45. Экономика Республики Казахстан основывается на многообразных формах собственности.

Государство обеспечивает равенство перед законом всех субъектов собственности.

Объекты и субъекты собственности, разновидности их основных форм, пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом.

Статья 46. Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находятся исключительно в государственной собственности.

Пределы и субъекты осуществления от имени государства правомочий собственника на указанные объекты определяются законом.».

Конституция утратила силу в связи с принятием Конституции 1995 г.

Конституция Республики Казахстан 1995 г.

И наконец, в статье 6 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. окончательно закреплено:

 «1. В Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность.

2. Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом.

3. Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом.».

ВВЕРХ Печать • Сохранить в PDF