Юридические лица публичного права: есть ли необходимость закреплять эту категорию в законодательстве Казахстана?

Введение

Юридические лица публичного права закреплены, в частности, в Германском гражданском уложении, в Италии, Франции, Турции, а также в Украине (ст.ст. 81, 82 ГК Украины) и в Грузии (ст.ст. 24, 25 ГК  Грузии).

По ГК Грузии государство также является юридическим лицом публичного права.

Ладо Чантурия, насколько я понял, относит юридические лица публичного права к сфере публичного права, регулирующего отношения власти и подчинения[1]. Однако не совсем понятно, какие отношения власти и подчинения существуют у государственных учреждений, не являющихся государственными органами (я не имею в виду их отношения с этими самыми государственными органами)? И какие отношения власти и подчинения существуют  у политических партий, которые Ладо Чантурия тоже относит к юридическим лицам публичного права?

Тем не менее в гражданских отношениях юридические лица публичного права участвуют так же, как юридические лица частного права (п. 3 ст. 24 ГК Грузии, ст. 82 ГК Украины).

Более того, насколько мне удалось уяснить концепцию украинского  ГК, практически основным отличием  юридических лиц публичного права от юридических лиц частного права является порядок их создания: то, что они создаются государством или территориальными громадами (по нашему, - административно-территориальными единицами) на основе актов государственных органов или органов местного самоуправления[2].

Но при участии в гражданских отношениях они ничем не отличаются от юридических лиц частного права.

Как утверждает Ладо Чантурия, «независимо от того, признаем мы или нет понятия  юридических лиц публичного права, эти юридические лица реально существуют. Наглядное тому подтверждение – множество созданных государством юридических лиц, не соответствующих организационно-правовым формам, установленным ГК»[3]. 

В связи с этим есть смысл определить, имеются ли в Казахстане юридические лица, соответствующие признакам юридических лиц публичного права,  соответствуют ли эти  юридические лица организационно-правовым формам, установленным ГК, и следует ли вводить в гражданское законодательство РК категорию «юридические лица публичного права».

 

Государство

Государство выступает в гражданских правоотношениях двояко:

1. непосредственно;

2. через созданные им государственные юридические лица.

Есть еще одна форма участия государства в гражданских отношениях: путем участия в уставном капитале акционерных обществ (АО) и товариществ с ограниченной ответственностью  (ТОО). Этой форме участия посвящена специальная глава 12 «Осуществление прав на принадлежащие государству акции акционерных обществ и доли участия в уставном капитале товариществ с ограниченной ответственностью» в Законе Республики Казахстан от 1 марта 2011 г. №413-IV «О государственном имуществе» (далее – Закон о государственном имуществе). Однако эта форма в настоящей работе не рассматривается в силу того, что она никак не связана с категорией «юридические лица публичного права» и ее анализ выходит за рамки данного исследования.

 

 Непосредственное участие государства в гражданских правоотношениях

Следует подчеркнуть, что в соответствии с Гражданским кодексом Республики Казахстан (далее – ГК РК) государство при участии в гражданских правоотношениях не имеет никаких преимуществ. Характеристика государства как особого субъекта гражданских прав не имеет под собой законодательных оснований. По ГК РК – это обычный субъект гражданских прав.

В соответствии с п.1 ст. 111 и п.1 ст. 112 ГК РК Республика Казахстан и административно- территориальная единица выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений.

В соответствии со ст. 114 ГК РК к государству и административно-территориальным единицам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из законодательных актов.

Мне представляется, что объявление государства юридическим лицом ровным счетом  ничего не изменит в его правовом положении.

Контракты на недропользование. Классическим примером непосредственного участия государства в гражданских правоотношениях являются, контракты на недропользование. Именно здесь наглядно проявляется стремление государства использовать в гражданских отношениях административный  ресурс.

К сожалению, этому дается и научное обоснование. В Казахстане помнят давний спор между проф. Басиным Ю.Г. и мной, с одной стороны, и академиком С.З.Зимановым, - с другой. Академик С.З. Зиманов на полном серьезе  доказывал, что у государства в контракте больше прав, чем у инвестора. Он называл это «неравенство в равенстве»[4]. Данная ситуация до боли напоминает знаменитый роман Оруэлла «Скотный двор», где власть захватили свиньи и провозгласили лозунг: «Все животные равны, но свиньи немножко равнее».

На мой взгляд, концепция юридических лиц публичного права очень даже может способствовать распространению таких взглядов на правовое положение государства как стороны гражданско-правового договора.   

Договор государственно-частного партнерства. Другим видом участия государства, который недавно возник в Казахстане, является государственно-частное партнерство (ГЧП).

В Законе РК от 31 октября 2015г №379-V «О государственно-частном партнерстве» определено:

государственно-частное партнерство - форма сотрудничества между государственным партнером и частным партнером, соответствующая признакам, определенным настоящим Законом (подпункт 6) ст. 1 Закона);

государственный партнер - Республика Казахстан, от имени которой выступают Правительство Республики Казахстан или местный исполнительный орган области, города республиканского значения и столицы, а также уполномоченные  ими иные  государственные органы и субъекты квазигосударственного сектора, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых прямо или косвенно принадлежит государству, заключившие договор государственно-частного партнерства (подпункт 5) ст. 1 Закона);

частный партнер – индивидуальный предприниматель, простое товарищество, консорциум или юридическое лицо, за исключением лиц, выступающих государственными партнерами в соответствии с настоящим Законом, заключившие договор государственно-частного партнерства (подпункт 2) ст. 1 Закона);

договор государственно-частного партнерства – письменное соглашение, определяющее права, обязанности и ответственность сторон договора государственно-частного партнерства, иные условия договора государственно-частного партнерства в рамках реализации проекта государственно-частного партнерства (подпункт 16) ст. 1 Закона);

компания государственно-частного партнерства – юридическое лицо, исключительной целью которого является реализация проекта государственно-частного партнерства, учрежденное совместно государственным партнером и частным партнером, либо действующее юридическое лицо, единственными участниками которого являются государственный партнер и (или) частный партнер (подпункт 12) ст. 1 Закона);

контракт жизненного цикла – договор государственно-частного партнерства, предусматривающий полный цикл работ по проектированию, строительству, созданию, реконструкции, модернизации и эксплуатации (включая ремонт и содержание) объекта государственно-частного партнерства, реализации произведенных товаров, работ и услуг, а также обязательства по обеспечению соответствия объекта государственно-частного партнерства установленным технико-эксплуатационным показателям в течение всего срока действия договора государственно-частного партнерства (подпункт  18) ст. 1 Закона).

В соответствии со ст. 7 Закона о государственно-частном партнерстве:

«1. Государственно-частное партнерство по способу осуществления подразделяется на институциональное и контрактное.

2. Институциональное государственно-частное партнерство реализуется компанией государственно-частного партнерства в соответствии с договором государственно-частного партнерства.

3. В иных случаях государственно-частное партнерство осуществляется по способу контрактного государственно-частного партнерства.

Контрактное государственно-частное партнерство реализуется посредством заключения договора государственно-частного партнерства, в том числе в следующих видах:

1)    концессии;

2)    доверительного управления государственным имуществом;

3)    имущественного найма (аренды) государственного имущества;

4)    лизинга;

5)    договоров, заключаемых  на разработку технологии, изготовление

опытного образца, опытно-промышленное испытание и мелкосерийное производство;

6)    контракта жизненного цикла;

7)    сервисного контракта;

8)    иных договоров, соответствующих признакам государственно-

частного партнерства».

         Таким образом, при государственно-частном партнерстве заключается договор между государством и частным лицом, на основании которого или создается компания государственно-частного партнерства (институциональное государственно-частное партнерство) или партнерство возникает на основе самого договора (контрактное государственно-частное партнерство).

Из видов договоров, перечисленных в п.3 ст. 7 Закона, наибольший интерес представляет договор концессии, в отношении которого принят специальный закон[5].

В соответствии с Законом о концессиях концедент  по договору концессии – это Республика Казахстан, от имени которой выступает Правительство РК или местный исполнительный орган, а также уполномоченные ими государственные органы на заключение договора концессии и в случаях, предусмотренных Законом о концессии, прямого соглашения с кредиторами концессионера (подпункт 4) ст. 1 Закона о концессиях).

Что касается других видов договоров ГЧП (доверительное управление государственным имуществом, имущественный наем (аренда) государственного имущества, лизинг, опытно-конструкторские работы, сервисные контракты), предусмотренные п. 3 ст. 7 Закона о государственно- частном партнерстве, то они существовали прекрасно и раньше, и объявление их договорами ГЧП ровным счетом не меняет ничего в их правовой природе.

Единственное исключение составляет контракт жизненного цикла (подпункт 18) ст.1 Закона о государственно-частном партнерстве). Это изобретение разработчиков Закона о государственно-частном партнерстве, и представляет собой этот контракт смешанный  договор, объединяющий все возможные договоры, могущие возникнуть при осуществлении полного цикла работ в рамках осуществления проекта в отношении объекта ГЧП.

В Законе о государственно-частном партнерстве допущена определенная путаница в определении правовой природы договора ГЧП. Согласно п. 4 ст. 45 Закона о ГЧП «договор государственно–частного партнерства является договором, содержащим элементы различных договоров, предусмотренных законодательством Республики Казахстан». То есть в соответствии со ст. 381 ГК РК это смешанный договор.

Но это определение противоречит п.3 ст. 7 Закона о ГЧП, согласно которому выделяются отдельные и самостоятельные виды договора ГЧП (концессии, доверительного управления имуществом и т.п.). Таким образом, договор ГЧП – это никакой не смешанный договор, а родовой правовой институт, делящийся на виды.

Ш. Чиканаев, ссылаясь на мои исследования[6],  предлагает считать договор ГЧП комплексным правовым институтом и выделять его из общей массы договоров по сфере деятельности (т.е. инвестиционная деятельность с взаимовыгодным участием государства). В то же время в той же статье Ш. Чиканаев вслед за разработчиками Закона о ГЧП называет договор ГЧП смешанным договором, что разрушает его утверждение (правильное, на мой взгляд), что договор ГЧП является комплексным правовым институтом[7].

Говоря о месте договора ГЧП в системе правовых институтов, следует иметь в виду, что это, во-первых, предпринимательский договор, во-вторых, инвестиционный договор.

Предпринимательский договор сам по себе является комплексным правовым институтом, в который входит и инвестиционный предпринимательский договор[8]. Поэтому сами комплексные правовые институты  представляют собой вертикально структурированную систему в рамках гражданского права.

Комплексным правовым институтом является предпринимательский договор, его видом является  инвестиционный предпринимательский договор, разновидностью инвестиционного предпринимательского договора выступает комплексный правовой институт « договор государственно-частного партнерства».

 

 

Государственные органы

Государство в любом случае: выступает оно как властный субъект или участвует непосредственно в гражданских правоотношениях, -  может участвовать в отношениях только через свои государственные органы.

Государственные органы имеют двойственную, а, скорее всего, даже тройственную природу.

Первый вопрос: могут ли они выступать не от имени государства, а от своего имени?

Ответ: могут, но в очень ограниченном числе случаев, когда госорган выступает в гражданском обороте как обычное учреждение в пределах выделенной ему сметы (закупка мебели, ремонт здания, установка компьютеров  и т.п.).

Поэтому следует выделить два случая  выступления государственного органа в правоотношениях:

1. от своего имени - как обычное юридическое лицо-государственное учреждение;

2. от имени государства:

1) в случаях, когда государство выступает в гражданских правоотношениях в соответствии со ст. 111 ГК РК;

2) в случаях, когда государство выступает как властный субъект.

В обоих случаях, предусмотренных пунктом 2, государственный орган не может выступать от своего имени, хотя на практике это часто происходит.

Когда государственный орган выступает в гражданском обороте, ему не нужно для этого специальных полномочий. Ему достаточно для этого в соответствии со ст. 111 ГК РК наличие надлежаще закрепленной компетенции.

Наиболее важные полномочия закреплены в законодательных актах.

 В соответствии с Конституционным законом РК от 18 декабря 1995г. «О Правительстве Республики Казахстан» Правительство обладает особым статусом, выступая в  гражданском обороте от имени государства. На практике возникали спорные вопросы относительно права Правительства выступать от имени государства. В разрешение одного такого спора вынужден был вмешаться Конституционный Совет Республики Казахстан. Он дал толкование подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан, гласящего, что Правительство Республики Казахстан «организует управление государственной собственностью». Эту норму Правительство в своем обращении в Конституционный Совет РК пыталось трактовать таким образом, что Правительство является субъектом права государственной собственности. Представляется, что вопрос поставлен не совсем точно.

Никакой государственный орган не может выполнить функций субъекта права государственной собственности. Субъектом права государственной собственности может быть только само государство- Республика Казахстан (в отношении коммунальной собственности -  административно-территориальная единица).

В соответствии с подпунктом 4) статьи 66 Конституции РК Правительство «организует управление государственной собственностью».  Понятие «организует управление государственной собственностью» допускает двоякое толкование.

Можно понимать его в административно- правовом смысле как организацию управления собственностью по вертикали, как реализацию властных полномочий государства. Однако такое толкование представляется узким и противоречащим правовому статусу Правительства  как государственного органа, осуществляющего исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляющего систему исполнительных органов и руководящего их деятельностью (пункт 1 статьи 54 Конституции РК).

Понятие «организует управление государственной собственностью» следует понимать в широком смысле, как включающее в себя не только управление в качестве властно-подчиненных отношений, но и осуществление от имени Республики Казахстан правомочий собственника.

Правом распоряжения государственной собственностью от имени Республики Казахстан наделено Правительство РК. Компетенция  Правительства по этому вопросу может быть ограничена законодательными актами.

Таким образом, общий вывод сводится к следующему.

Субъектом права государственной собственности является Республика Казахстан. Правительство не может быть субъектом права государственной собственности, оно может осуществлять полномочия владения, пользования и распоряжения государственной собственностью от имени Республики Казахстан. Термин «организует управление государственной собственностью» означает, помимо всего прочего, осуществление правомочий собственности на государственное имущество от имени Республики Казахстан.

Конституционный Совет Республики Казахстан в своем постановлении, принятом 17 марта 1999 года, дал официальное толкование подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан в том смысле, что «юридическое содержание нормы «организует управление государственной собственностью» означает наделение Правительства республики полномочиями владеть, пользоваться и распоряжаться государственной собственностью в пределах, установленных законодательными актами».

Законодательными актами может быть закреплена и компетенция других государственных органов. В частности, компетенция выступать от имени государства при приватизации государственного имущества закреплена за уполномоченным органом по приватизации Законом о государственном имуществе. В соответствии с Бюджетным кодексом РК в сфере государственного заимствования  и государственных гарантий при заимствовании уполномоченным органом выступает Министерство финансов РК. В соответствии с Законом РК о государственных закупках в сфере государственных закупок такими органами выступают соответствующие министерства и ведомства.

В некоторых законах (например, Закон о недрах и недропользовании) закрепляется положение о компетентном органе, который имеет право от имени государства заключать контракты на недропользование и предоставляется право Правительству определить этот компетентный орган. В настоящее время – это Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК.

Однако компетенция государственных органов может быть установлена и в иных актах, в частности, в положениях о том или ином органе, утверждаемых Президентом или Правительством РК.

При этом опять же необходимо различать случаи, когда государственные органы выступают от имени государства в гражданско-правовых отношениях, и  случаи, когда они выполняют публичные, властные функции. И в том, и в другом случае они выступают от имени государства.

При осуществлении государственных функций, будь то публичные функции или выступление в гражданско-правовых отношениях – государственный орган всегда выступает от имени государства, но не от  своего имени.

Я вынужден об этом говорить, хотя раньше я думал, что это азбучные истины, не подлежащие сомнению. Однако мне пришлось убедиться, что это не так, при рассмотрении спора по договору на передачу электроэнергии, подписанного с одной иностранной компанией, наряду с АО «KEGOC», Министерством энергетики и минеральных ресурсов. И на процессе представитель Министерства – юрист с большим стажем – на полном серьезе говорил, что Министерство в этом договоре выступало не от имени Республики Казахстан, а от своего имени.

Между тем с позиций доктрины гражданского права Министерство выступает в обороте в двух случаях: 1) как юридическое лицо в форме учреждения (государственного учреждения) и 2) как государственный орган в пределах своей компетенции.

В первом случае Министерство – это обычный субъект гражданского оборота, действующий в пределах выделенной сметы (например, покупает стулья для офиса). В этом случае оно выступает от своего  имени. В данном случае – это государственное учреждение, выступающее в гражданском обороте как юридическое лицо, обладающее имуществом в пределах выделенной ему из государственного бюджета сметы и имеющего на это имущество особое вещное право – право оперативного управления (см.: статьи 105, 202-208 ГК).

Во втором случае Министерство не рассматривается  как юридическое лицо.

Это государственный орган, созданный республикой специально для осуществления государственных функций в сфере электроэнергетики. Никакой другой государственный орган (кроме Правительства, разумеется) не вправе осуществлять  эти функции без специального поручения. Министерству никакие поручения не нужны. Оно в пределах своей компетенции выступает от имени Республики Казахстан и ответственность за неправомерные действия министерства несет РК средствами государственной казны.

 

Выступление иных (кроме государственных органов) лиц от имени государства

В соответствии с п. 2 ст. 111 ГК в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, по специальному поручению Республики Казахстан от ее имени могут выступать иные государственные органы, юридические лица и граждане.

Таких случаев, предусмотренных законодательством, не так уж и много. Можно назвать, пожалуй, один случай, когда граждане могут выступать от имени государства: когда в акционерное общество с участием государства назначается лицо, уполномоченное от имени государства выполнять функции акционера государства.

Необходимо подчеркнуть, что в п.2 ст. 111 ГК говорится об участии государства именно в гражданско-правовых отношениях. Нельзя использовать эту статью для обоснования выступления от имени государства при осуществлении им публичных, властных функций. При выполнении публичных функций следует руководствоваться п.3 ст. 3 Конституции РК, в котором говорится: «Правительство Республики Казахстан и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий».

То есть от имени государства при осуществлений властных полномочий  вправе выступать только государственные органы. Между тем это положение на практике не всегда соблюдается. Я назову только несколько случаев:

1)    национальные компании. В последнее время их создано немало,

причем большинство из них вошло в холдинг «Самрук – Казына». Национальные компании имеют большие полномочия, причем зачастую они выступают от имени государства. Например, национальная компания «Казмунайгаз» в соответствии с Законом о недрах и недропользовании получила много полномочий как подрядчик в контрактах на недропользование. В то же время за национальной компанией сохраняются публичные полномочия, такие, как участие в разработке стратегии использования темпов воспроизводства и дальнейшего увеличения ресурсов нефти; участие в реализации единой государственной политики в нефтегазовой отрасли, участие в подготовке ежегодных отчетов Правительству РК о ходе выполнения контрактов, осуществление мониторинга по вопросам разведки, разработки, добычи, обработки, реализации, транспортировки углеводов, проектирования, строительства, экспедиции нефтепроводов и нефтегазопромысловой инфраструктуры и т.п.

Такое смешение различных функций в одном органе нельзя признать юридически безупречным и эффективным с точки зрения управления производственными процессами. Внедрение властных управленческих полномочий в хозяйственные отношения неизбежно приведет к нарушению равенства хозяйствующих субъектов («КазМунайГаз», с одной стороны, и другие нефтедобывающие организации, - с другой), к необоснованному вмешательству в хозяйственную деятельность компаний. Но самое главное: при осуществлении  публичных функций национальная компания выступает от имени государства. При этом и национальные компании, и «Самрук» являются акционерными обществами, и при всем желании к государственным органам их не отнесешь.

В последнее время количество таких случаев, когда от имени государства выступает не государственный орган, а акционерное общество, увеличилось и стало обычной практикой. Например, при осуществлении государством приоритетного права на приобретение стратегических объектов от имени Республики Казахстан такое право реализует Правительство Республики Казахстан или по его поручению национальный управляющий холдинг (п.2 ст. 191 Закона о государственном имуществе). В договоре государственно-частного партнерства от имени РК могут выступать не только государственные органы, но и субъекты квазигосударственного сектора, пятьдесят и более голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых прямо или косвенно принадлежит государству (подпункт 5) ст. 1 Закона о государственно-частном партнерстве). Количество таких примеров легко может быть умножено.

Налицо прямое противоречие п. 3 ст. 3 Конституции.

2) Нотариальная деятельность. Правовая природа нотариальной деятельности в настоящее время является довольно неопределенной. С одной стороны, ее рассматривают как осуществляемую в рамках договора на оказание  нотариальных услуг (гражданско-правовая концепция). С другой стороны, согласно принципам Международного союза Латинского нотариата (далее - МСЛН[9]), нотариус – это публичное должностное лицо, получающее полномочия от государства, реализующее их от его имени и под его контролем. Другим принципом МСЛН является исполнение нотариусом публичной функции, которую он осуществляет независимым образом, не входя в иерархию государственных чиновников.

Действительно, нотариальная деятельность – это весьма специфическая деятельность. Нотариус в самом деле оказывает услуги (гражданско-правовые). В то же время нотариус осуществляет государственные функции, выступает от имени государства.

Однако признание нотариата публично-правовым институтом, выступление нотариуса от имени государства, выполнение нотариусом государственных функций сразу породит непреодолимые проблемы, так как вступит в противоречие с Конституцией Республики Казахстан. Не спасает положения ссылка на ст. 111 ГК,  так как в ней говорится о выступлении от имени государства в гражданско-правовых отношениях, а при наделении нотариусов государственными полномочиями речь пойдет о выступлении от имени государства в публичных отношениях.

3)Частное исполнительное производство. Несомненно, введение этого института является делом прогрессивным, но это противоречит Конституции РК в силу того простого факта, что частные лица осуществляют государственные функции, то есть выступают от имени государства.

4) Частные тюрьмы. Пока их нет, но такая идея выдвигается в печати и на практике.

Какой выход? Я много думал над этим, но не нашел ничего другого, кроме внесения изменений в Конституцию. Можно признать эффективность и полезность вышеперечисленных случаев, но до тех пор, пока не будет изменен п. 3 ст. 3 Конституции, эти случаи являются антиконституционными.

 

Государственные юридические лица     

Законом о государственном имуществе введено понятие «государственные юридические лица» – государственные предприятия и государственные учреждения  (подпункт 14) ст. 1 Закона).

Понятие «государственные учреждения» было включено в ГК РК Законом от 10 июля 1998 г. В ст. 105 ГК РК был добавлен пункт 2 следующего содержания:

«2. Государственным учреждением признается учреждение, создаваемое государством в соответствии с Конституцией Республикой Казахстан и законодательными актами Республики Казахстан или нормативными правовыми актами Президента Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения и содержащееся только за счет бюджета  или бюджета (сметы расходов) Национального Банка Республики Казахстан, если дополнительные источники финансирования не установлены законодательными актами Республики Казахстан».

Практически государственные учреждения (если не считать государственные предприятия, которые доктриной не относятся к юридическим лицам публичного права)  – это именно то, что понимается в ГК Украины под юридическими лицами публичного права. Они создаются государством правовыми актами государственных органов и финансируются за счет бюджета.

В соответствии со ст. 159 Закона о государственном имуществе «республиканское государственное учреждение создается Президентом Республики Казахстан или Правительством Республики Казахстан, коммунальное государственное учреждение – местными исполнительными органами областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения».

В Законе о государственном имуществе проводится четкое деление государственных учреждений на 1) государственные учреждения, являющиеся государственными органами; и 2) государственные учреждения, не являющиеся государственными органами.

Государственные органы также делятся на две группы:

1)    государственные органы, не являющиеся юридическими лицами, т.е.

не являющиеся государственными учреждениями (Президент, Парламент, Правительство, государственные суды и т.п.); и 2) государственные органы, являющиеся юридическими лицами, то есть признающиеся государственными учреждениями.

         Как закреплено в п.1 ст. 163 Закона о государственном имуществе, «государственные органы, которые являются таковыми в силу Конституции Республики Казахстан, конституционных законов Республики Казахстан, иных законов Республики Казахстан, указов Президента Республики Казахстан или постановлений Правительства Республики Казахстан, признаются государственными учреждениями, если указанным законодательством Республики Казахстан и правовыми актами индивидуального применения об их создании они определены в качестве юридического лица».

         То есть для того, чтобы быть признанными в качестве государственного учреждения, государственные органы должны быть определены в качестве юридического лица законодательством РК и правовыми актами индивидуального применения об их создании.

Причем в соответствии с п.2 ст. 163 Закона о государственном имуществе «государственные органы, определенные в качестве юридического лица, рассматриваются в качестве государственных учреждений в том случае, если они выступают в гражданско-правовых отношениях не от имени государства, а от своего собственного имени (заключают договоры аренды, купли-продажи канцелярских принадлежностей, оборудования, несут ответственность по обязательствам из причинения вреда, совершают другие гражданско-правовые действия».

Следовательно, для выступления от имени государства государственному органу не требуется статус юридического лица. Оно выступает как орган, представляющий государство, поэтому от собственного имени в таких отношениях оно в принципе выступать не может.

Это касается одинаково как случаев, когда государство выступает как властный субъект, и случаев, когда государство выступает как сторона в гражданских отношениях.

Деятельность государственных органов по осуществлению властных функций от имени государства регулируется Законом от 27 ноября 2000 г. №107 –II «Об административных процедурах».

В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона об административных процедурах «под государственными органами понимаются государственные учреждения, уполномоченные Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами на осуществление от имени государства функций по:

1) изданию актов, определяющих общеобязательные правила поведения;

2) управлению и регулированию социально значимых общественных отношений;

3) контролю за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения».

В п.1 ст. 2 Закона об административных процедурах закреплено:

«1. Предусмотренные настоящим Законом административные процедуры в части, не урегулированной законодательными актами, применяются в деятельности:

1) Президента Республики Казахстан, государственных органов и должностных лиц, обеспечивающих деятельность главы государства, государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту;

2) аппаратов палат Парламента, Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан;

3) аппаратов Конституционного Совета, Верховного суда и иных судов Республики Казахстан;

4) Правительства, канцелярии Премьер-Министра, центральных исполнительных органов Республики Казахстан;

5) аппаратов местных представительных органов Республики Казахстан;

6) местных исполнительных органов Республики Казахстан».

Я привел эти положения Закона, чтобы показать противоречия, которые существуют между ними, а также с нормами Закона о государственном имуществе.

В п.2 ст.1 Закона об административных процедурах под государственными органами понимаются государственные учреждения. Между тем в соответствии с Законом о государственном имуществе государственные органы, определенные в качестве юридического лица, рассматриваются в качестве государственных учреждений в том случае, если они выступают в гражданско-правовых отношениях не от имени государства, а от своего собственного имени (п.2 ст. 163 Закона о государственном имуществе).

Для выступления от имени государства при осуществлении им властных полномочий не надо (более того, противопоказано) иметь правовой статус государственного учреждения.

Кроме того, в п.2 ст. 2 Закона об административных процедурах к числу государственных учреждений отнесен Президент Республики Казахстан, которого можно отнести к числу государственных органов, но никак не государственных учреждений.  

Государственное учреждение, являющееся государственным органом, указанное в пункте 1 статьи 163 Закона о государственном имуществе, создается на основе законодательства Республики Казахстан и правовых актов индивидуального применения о создании государственного органа и действует на основании положений об этом учреждении (п.1 ст. 164 Закона о государственном имуществе).

Типовое положение государственного органа Республики Казахстан утверждено Указом Президента РК от 29 октября 2012г №410. В п. 4 Типового положения закреплено, что конкретный государственный орган  (например, Министерство финансов РК)  является юридическим лицом в организационно-правовой форме государственного учреждения, имеет печати и штампы со своим наименованием на государственном языке, бланки установленного образца, в соответствии с законодательством Республики Казахстан счета в органах казначейства.

В соответствии с п.5 Типового положения (условное) Министерство финансов РК вступает в гражданско-правовые отношения от собственного имени.

В п.6 Типового положения закреплено, что (условное) Министерство финансов РК имеет право выступать стороной гражданско-правовых отношений от имени государства, если оно уполномочено на это в соответствии с законодательством.

Правительством РК постановлением от 25 декабря 2012г. №1672 утверждена также Инструкция по разработке и утверждению положение о государственном органе.

Примечательным является п.2 Инструкции, в котором закреплено, что «инструкция применяется при разработке положения государственного органа, непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту Республики Казахстан, центрального и местного исполнительного органа, а также государственного органа, возглавляющего единую систему избирательных комиссий Республики Казахстан, государственного органа, осуществляющего информационно-аналитическое, организационно-правовое и иное обеспечение деятельности Уполномоченного по правам человека, государственного органа по организационному и материально-техническому обеспечению деятельности судов при Верховном Суде Республики Казахстан и государственного органа по осуществлению координации деятельности исполнительных государственных органов, а также по защите государственных секретов и обеспечению информационной безопасности».

То есть в Инструкции определен ряд государственных органов, которые не являются государственным учреждением (Уполномоченный по правам человека, Верховный Суд и т.п.).

В отличие от государственного органа государственное учреждение, не являющееся государственным органом, действует на основе Типового устава (положения).

Постановлением Правительства РК от 9 августа 2011г. №919 утверждены Типовой устав (положение) государственного учреждения, за исключением государственного учреждения, являющегося государственным органом, и Типовой устав государственного предприятия.

В Законе о государственном имуществе установлены ограничения для государственных учреждений, являющихся государственными органами. В частности, в соответствии с п.2 ст. 164 Закона о государственном имуществе «государственное учреждение, являющееся государственным органом, не вправе выступать от своего имени  в качестве учредителя (акционера, участника, члена) другого юридического лица. При учреждении государственных юридических лиц, акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью государственные органы вправе выступать в качестве учредителя (акционера, участника) лишь от имени государства (Республики Казахстан или административно-территориальной единицы)[10].

Как установлено п. 3 ст. 164 Закона о государственном имуществе, «государственные учреждения, являющиеся государственными органами, за исключением Национального Банка Республики Казахстан, не вправе заниматься деятельностью, приносящей доходы».

В отличие от этого, «законами Республики Казахстан государственным учреждениям, не являющимся государственными  органами, помимо осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность (оказание платных услуг) (п.2 ст. 160 Закона о государственном имуществе).

«Деньги от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг), которым законами Республики Казахстан предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, подлежат зачислению в соответствующий бюджет, за исключением денег от реализации товаров (работ, услуг), производимых  государственными учреждениями в сферах образования, сортоиспытания, агрохимического обслуживания сельскохозяйственного производства, ветеринарии, лесного хозяйства, особо охраняемых природных территорий, Вооруженных Сил специализирующимися в области спорта, а также государственными библиотеками, государственными музеями и музеями-заповедниками, в соответствии с законами Республики Казахстан» (п.2 ст.161 Закона о государственном имуществе).

Таким образом, государственные органы обладают властными функциями и имеют в связи с этим особый порядок их создания в качестве государственного  учреждения.  В то время как государственные учреждения, не являющиеся государственными органами (школы, больницы, театры и т.п.) никакими властными функциями не обладают  и ничем практически не отличаются от частных учреждений.

В 1998 г., когда в ГК была включена норма о государственных учреждениях, я писал, что разграничение должно проводиться не между государственными и частными учреждениями, а между государственными органами и иными учреждениями (включая государственные учреждения, не являющиеся государственными органами)[11].

 

Выводы

Исходя из вышеизложенного, можно построить следующую схему участия государства и государственных юридических лиц в гражданских отношениях (см. схему1)

По украинской концепции к юридическим лицам публичного права относятся государственные учреждения и государственные предприятия, хотя при разработке проекта ГК Украины планировалось, что государственные предприятия будут ликвидированы. Однако этого сделать не удалось, поэтому государственные предприятия остались в составе юридических лиц публичного права[12].

 По законодательству РК к юридическим лицам публичного права можно отнести, на мой взгляд, государственные органы, являющиеся юридическими лицами в организационно-правовой форме государственного учреждения. Они обладают всеми признаками юридического лица публичного права: и особый порядок создания, и наличие властных функций, которые осуществляются, когда государственный орган выступает не от своего имени, а от имени государства.

В Украине к юридическим лицам публичного права относят и государственные учреждения, не являющиеся государственными органами. Однако мне кажется, что при отсутствии властных функций они мало отличаются от обычных учреждений.

Таким образом, тот институт, который в западной доктрине получил название «юридические лица публичного права», получил законодательное закрепление в Казахстане под названием «государственные юридические лица» или «государственные учреждения» в зависимости от той концепции, которая закреплена в той или иной стране. Это законодательство достаточно эффективно и позволяет четко разграничить государственные органы, осуществляющие властные функции, и частные юридические лица в случаях, когда те и другие выступают в гражданском обороте.

На мой взгляд, этого законодательного регулирования вполне достаточно. Нет никакой необходимости во внедрении в гражданское законодательство Казахстана понятия «юридические лица публичного права».

 

 

 

ВВЕРХ Печать • Сохранить в PDF