Законодательно-правовое обеспечение минерально-сырьевого комплекса Республики Казахстан
1. В настоящее время можно с полной определенностью заявить, что в Казахстане сформирована законодательная база, обеспечивающая регулирование отношений в сфере минерально-сырьевого комплекса.
Основу системы законодательства о минерально-сырьевом комплексе Республики Казахстан составляют Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу Закона: «О недрах и недропользовании», «О нефти», «О государственном регулировании отношений, связанных с драгоценными металлами и драгоценными камнями». Для создания благоприятного инвестиционного климата большое значение имеют Законы «Об иностранных инвестициях» и «О государственной поддержке прямых инвестиций».
При применении законодательства о минерально-сырьевом комплексе не учитываются, однако, общие положения казахстанского права, в первую очередь, Гражданского Кодекса РК.
Без учета этих общих положений невозможно организовать правильное регулирование указанных правоотношений.
2. Прежде всего необходимо определить фундаментальные основы правового регулирования минерально-сырьевого комплекса. Это, главным образом, выявление тех теоретических понятий, которые помогут объединить в единую правовую систему все положения, связанные с регулированием минерально-сырьевого комплекса.
Наиболее важным из этих понятий является право недропользования. Оно возникает из контракта и является обязательственным правом, то есть правом, вытекающим из правовых отношений между Республикой Казахстан в лице ее компетентного органа и недропользователем.
В то же время право недропользования в соответствии с Указом «О недрах и недропользовании» конструируется как вещное право, аналогичное праву собственности, праву хозяйственного ведения, праву землепользования и т.п. Это положение имеет практическое значение, так как вещное право в соответствии с ГК является абсолютным правом пользуется правовой защитой от посягательств любого лица независимо от условий контракта. Никто не имеет права ограничивать обладателя вещного права в осуществлении этого права. Никто, в том числе и собственник.
Таким образом, появляется возможность привлечь достаточно проработанный механизм защиты вещных прав, содержащийся в Гражданском кодексе, для защиты права недропользования от посягательств всех других лиц.
3. Переход с лицензионно-контрактной на контрактную систему (изменения в Указы о нефти и о недрах и недропользовании от 11 августа
В мире существуют в основном две системы предоставления недр в пользование: 1) лицензионная, когда все условия (главным образом налоговые) предоставления недр оговариваются в лицензии, так что никакого контракта не требуется; и 2) контрактная, когда все условия оговариваются в контракте, заключаемом недропользователем с правительством или уполномоченным государственным органом.
В Казахстане первоначально была избрана смешанная система: лицензионно-контрактная. И это был шаг вынужденный, так как нельзя было отдавать все на усмотрение контракта в условиях, когда не было опыта в заключении таких контрактов и существовали огромные возможности для злоупотреблений со стороны государственных чиновников. В то же время нельзя было и ввести лицензионную систему в чистом виде, так как для ее введения необходимо было наличие мощной, хорошо разработанной налоговой системы, которой в то время у нас не было.
В определенной степени принятие такой системы было результатом своего рода компромисса между господствовавшими в то время ведомствами: Министерством геологии и охраны недр и Министерством нефтегазовой промышленности.
В настоящее время ситуация изменилась. И выдачу лицензии, и заключение контрактов сосредоточил в своих руках Госкоминвест. В значительной степени исчезла та основная причина, по которой вводилась лицензионно-контрактная система, когда правительство с помощью выдачи лицензии могло контролировать действия отраслевых министерств. Необходимо переходить или к чисто контрактной, или к чисто лицензионной системе. В условиях, когда почти все крупные месторождения уже фактически переданы недропользователям, оба этих варианта приемлемы. Необходим тщательный юридический и экономический анализ того или другого варианта.
4. В условиях лицензионно-контрактной системы одной из важных юридических проблем является вопрос о том, с какого момента возникает право недропользования: с момента выдачи лицензии или с момента заключения контракта, и какие права и обязанности появляются у лицензиата с момента получения им лицензии.
Лицензию и контракт следует рассматривать как два юридических факта, из которых возникает право недропользования (сложный фактический состав). Положение о сложном фактическом составе достаточно детально разработано в теории гражданского права. В соответствии с ним право недропользования возникает только тогда, когда налицо оба юридических факта: лицензия и контракт. До заключения контракта правовые отношения по недропользованию не возникают. После получения лицензии лицензиат не имеет права и не обязан разрабатывать месторождение. Из лицензии возникает только одно правоотношение – обязательство заключить контракт.
5. Важной проблемой является разработка механизма передачи другим лицам права недропользования (продажа лицензии, сдача ее в залог и т.п.). Указ «О недрах и недропользовании» закрепил такую возможность, но только с разрешения лицензионного органа (правительства). Эта норма Указа трактовалась так, что лицензионный орган может выдать сразу при выдаче лицензии разрешение на отчуждение или залог лицензии, а потом недропользователь может продать лицензию кому угодно. Это неверно. Разрешение даётся каждый раз по каждому конкретному случаю на передачу лицензии конкретному лицу.
Сейчас высказывается мнение (в основном, банков), что следует отказаться от выдачи разрешений лицензионным органом, то есть пустить лицензии на свободный рынок аналогично праву землепользования. Вряд ли это разумно. Минерально-сырьевой комплекс составляет основу экономики страны. Недра предоставляются в пользование на основе тендера, а потом оказывается, что право на их разработку ушло неизвестно куда и к кому и вращается как объект спекуляции на рынке.
6. Важное значение для развития минерально-сырьевого комплекса имеет Закон «Об иностранных инвестициях». Иностранные инвесторы обращают большое внимание на гарантии, предоставляемые этим Законом, особенно на гарантии от изменения законодательства. Поэтому печальным является тот факт, что Закон РК от 16 июля 1997 года отменил применение этих гарантий в отношении ряда товаров, в частности, подакцизных товаров (куда включена и нефть). Причем этому положению придана обратная сила. Мало того, что эта норма противоречит Конституции РК. Больше всего опасен сам факт создания прецедента, когда в 1994 году Республика Казахстан провозглашает стабильность законодательства для иностранных инвесторов на весь срок контракта, а в 1997 году под предлогом злоупотреблений отдельными инвесторами этими гарантиями отказывается от гарантий.
Доверие иностранных инвесторов к Республике Казахстан стремительно падает, и Закон от 16 июля 1997 года сыграл в этом далеко не последнюю роль.
7. Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере минерально-сырьевого комплекса, прежде всего Указов о нефти и о недрах и недропользовании. Между самими этими Указами есть ряд противоречий, которые необходимо устранять.
Важное значение будет иметь принятие Гражданского кодекса (Особенная часть), основную часть разработчиков которого составили ученые Научно-исследовательского центра частного права Казахского государственного юридического университета.
Необходима теоретическая разработка концепции законодательства о тех контрактах, которые заключаются в сфере минерально-сырьевого комплекса (о разделе продукции, о сервисных услугах, о совместной деятельности, о концессии и других).
Научно-исследовательский центр частного права разработал проект Закона о концессии, который намерен представить в парламент в качестве альтернативного проекта.
8. Большие проблемы встают с применением законодательства в сфере минерально-сырьевого комплекса. Нарушения законов нередко встречаются как при заключении контрактов (например, продажа государственных предприятий без долгов), так и при исполнении контрактов, когда правительство не исполняет свои обязательства и когда оно необоснованно расторгает контракты, что грозит имиджу Казахстану на мировой арене.
Авторы статьи: Сулейменов М.К.
Статья опубликована в: 1) сборнике Минерально-сырьевые ресурсы и устойчивое развитие Казахстана: Материалы научно-практической конференции, 1998год.
2) книге Частное право Республики Казахстан: история и современность. Том 7, 2011 год.