Правовые нормы о недропользовании как комплексный правовой институт

Право недропользования, представляя собой институт вещного права, относится к сфере гражданского права. Однако право недропользования не покрывает собой всех общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления недропользования как особого вида производственной деятельности. Недропользование охватывает собой широкий круг самых разнообразных общественных отношений, которые регулируются различными отраслями права.

Комплекс правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления недропользования, формирует собой особый правовой институт, который мы с некоторой долей условности предложили бы именовать «Правовые нормы о недропользовании».

Сразу же оговоримся, что по поводу правовой природы, отраслевой принадлежности, предмета и методов правового регулирования, используемых в сфере недропользования,  высказано большое количество самых разнообразных и противоречивых суждений. При этом отметим, что ряд такого рода суждений касается не только недропользования, а высказан по поводу более широкого явления – в целом природопользования, либо иных его объектов – чаще всего земли. Для нас они также представляют интерес в виду аналогичности правовой ситуации. Иначе говоря, проблемы правового регулирования таких объектов, как земля, воды, леса, в некоторых своих аспектах аналогичны проблемам правового регулирования использования недр.

В нашу задачу не входит рассмотрение всех проблем, связанных как с институтом «Правовые нормы о недропользовании», в частности, так и институтом «Правовое регулирование природопользования», в целом. Эти институты представляют для нас интерес лишь в той мере, в какой позволяют уяснить сущность права недропользования как особой разновидности вещного права либо осветить отдельные аспекты данного права.

Одним из главных вопросов, вокруг которого ведутся споры на протяжении уже многих лет, является вопрос, предметом какой отрасли права выступают отношения, возникающие в связи с использованием недр. На эту роль претендуют право, которое мы пока условно назовем «природноресурсовое», и гражданское право, позиции которого значительно усилились в последние годы в связи с проводимыми экономическими реформами. В более широком плане речь идет о соотношении публичного и частного права в сфере природопользования. Сразу же отметим, что в данном случае публичное право олицетворяется с «природноресурсовым» правом, а частное – с гражданским.

Следует сказать, что соотношение названных отраслей права в сфере недропользования не является чем-то застывшим и навечно устоявшимся. На это соотношение влияет множество факторов. В первую очередь – общий уклад экономических отношений в стране. Так, при экономике, основанной на государственной собственности, формируется один правовой режим недропользования. В этом случае недра находятся в государственной собственности, а недропользователем выступает государственное предприятие, использование недр организуется по административно-правовой модели. Скажем, государству нет необходимости заключать со своим предприятием договор о передаче участка недр в пользование, поэтому применяется административный акт о предоставлении или выделении данного участка. Сами условия недропользования определяются опять-таки не договором, а директивным плановым заданием. При этом недропользователь осуществляет свою деятельность не на основе вещного права в виде права недропользования, а на основе права хозяйственного ведения или аналогичного ему правомочия. В результате отношения государства с недропользователями являются разновидностью административно-правовых отношений (даже если они именуются «отношениями по использованию природных ресурсов»), то есть носят характер отношений «власти и подчинения».

Другое дело, когда недра находятся в частной собственности, а в качестве недропользователей выступают частные предприниматели. Здесь недропользование организуется по гражданско-правовой модели. Если собственник недр не является одновременно недропользователем, то взаимоотношения собственника и недропользователя определяются договором гражданско-правового типа.

Необходимо отметить, что и при этой модели государство, что называется, не остается безучастным к вопросам организации и осуществления недропользования, воздействуя с той или иной степенью активности на эти процессы. Как правило, в зоне повышенного внимания государства находятся вопросы, связанные с охраной окружающей среды при осуществлении операций по недропользованию.

Наконец, могут возникать ситуации, когда недра находятся в государственной собственности, а операции по недропользованию осуществляют частные недропользователи. С ними государство строит свои отношения с использованием как административно-правовых методов правового регулирования, так и гражданско-правовых, сочетая их в различных пропорциях. Примером может служить лицензионно-договорная система организации недропользования, где лицензия выполняет функцию административного акта, договор – гражданско-правового.

С некоторой долей условности и с определенным допущением названные модели недропользования можно, по нашему мнению, обозначить в качестве: а) государственной; б) негосударственной; в) смешанной.

Выбор модели недропользования в значительной степени зависит от того, в чьей собственности находятся недра: государственной или частной. Вопрос о собственности на недра всегда приобретал особую значимость. С изменением экономического уклада меняются и экономические условия природопользования. В свою очередь это влечет и изменение правового режима природопользования. Поэтому теоретические взгляды по поводу роли и места «природноресурсового» права в сфере природопользования, правильные, скажем, для эпохи социализма, могут быть ошибочными для экономики рыночного типа.

Прежде чем определить место и роль «природноресурсового» права в недропользовании, уточним его название. Дело в том, что сами специалисты в данной области правоведения никак не разберутся в том, как именовать ту отрасль права, представителями которой они являются. Так, О.И. Крассов отмечает, что специфика отношений по поводу земли, недр, лесов, вод и животного мира обусловлена природно-экономическими свойствами соответствующих природных объектов и определяет наличие таких отраслей законодательства, как земельное, горное (выделено нами – Е.Ж.), водное, лесное и фаунистическое. В то же время всеобщие объективные закономерности развития и эволюции природы обусловливают наличие природноресурсового права, существование которого в качестве самостоятельной отрасли права не вызывает сомнения. Однако в настоящее время идет активный процесс создания рыночной экономики, поэтому происходит неизбежное внедрение гражданско-правовых методов регулирования в сфере природопользования, трансформация отношений собственности, постепенное изменение характера организации и управления в этой области. Эти объективные процессы диктуют целесообразность пересмотра традиционных подходов к понятию, сущности, содержанию, форме и, наконец, названию данной отрасли права. Название «природноресурсовое право» соответствовало условиям, когда была исключительная государственная собственность на природные ресурсы, господствовали только административные методы регулирования. В итоге О.И. Крассов полагает, что в современных условиях наиболее правильным названием данной отрасли права было бы «право природных ресурсов»[1].

С тем, что трансформация отношений собственности влечет изменение характера организации и управления в сфере природопользования, нельзя не согласиться. Непонятно, однако, в чем заключается содержательная разница между понятиями «природноресурсовое право» и «право природных ресурсов» – с точки зрения грамматики это одно и тоже. Но примечательно, на наш взгляд, признание того факта, что в современных условиях в сфере природопользования происходят кардинальные изменения, требующие пересмотра достаточно традиционных юридических воззрений. 

В то же время высказано предположение, что поскольку в качестве объекта правового регулирования рассматриваемой отрасли выступает природа или окружающая среда, то эта  отрасль права должна называться «правом окружающей среды». По мнению некоторых авторов, такое решение вопроса соответствовало бы отечественным традициям: основой названия служит объект правового регулирования. Именно такой подход принят зарубежными юристами в США, Великобритании и англо- и испано-говорящих странах[2].

Однако в современных работах, похоже, все большее распространение получило название «экологическое право». Почти двадцать лет назад В.В. Петров определял экологическое право как правовую общность, призванную регулировать комплекс общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы[3].

Естественно, что существовали и существуют противники такого наименования, которые выдвигают свои варианты названий данной отрасли права. Например, Ф.М. Раянов полагает, что происшедшую в свое время замену понятия «правовая охрана природы» на «экологическое право» следует признать не совсем удачной. При этой замене не был учтен информационно-психологический механизм действия права. Термин «экология» ассоциируется с наукой об отношениях растительного и животного мира и образующих ими сообществ между собой и с окружающей средой. «Экологическое право», – отмечает автор, – звучит так же, если бы сказали «химическое право», «биологическое право» и так далее[4].

Для нас в принципе не имеет существенного значения наименование данной отрасли права. Поэтому воспользуемся наиболее распространенным – экологическое право. Тем более что оно закрепилось в многочисленных учебниках по экологическому праву и, судя по всему, разделяется ведущими казахстанскими учеными[5].

Важнее представляется вопрос, какова роль экологического права в регулировании отношений по недропользованию, и каково его соотношение с правом недропользования как разновидностью вещного права, являющегося гражданско-правовым институтом. На этот вопрос ответить довольно затруднительно, поскольку сфера экологического права не имеет однозначного определения, и разные авторы дают по этому поводу различные трактовки. Однако, по мнению большинства специалистов в сфере природопользования,  экологическое право состоит как бы из двух блоков: природноресурсового права, включающего в себя земельное, водное, лесное, горное и тому подобное право, и природоохранительное право (нормы об охране окружающей  природной среде, об экологическое экспертизе, об особо охраняемых территориях и т.д.)[6]. При этом О.И. Крассов подчеркивает, что природноресурсовое право – это отрасль, которая не только регулирует отношения в сфере эксплуатации природных объектов, но и одновременно обеспечивает их охрану, восстановление и защиту. Вопросы собственности на природные ресурсы (как публичной, так и частной), – по его мнению, – также относятся к сфере названного им «природноресурсового права»[7].

Исходя из такой трактовки, право недропользования, как производное от права собственности на недра и всегда опосредующее «эксплуатацию природных объектов», является институтом экологического права.

Несколько иного мнения придерживается А.К. Голиченков, который полагает, что следует различать экологическое право в узком и широком смыслах слова. В первом значении – это система правовых норм, регулирующих отношения по охране природной среды. Во втором – это система правовых норм, регулирующих не только отношения по охране природной среды, но и по использованию природных ресурсов, то есть все отношения в сфере «общество – природа»[8].

Одновременно он, предвидя опасность расширительного толкования предмета экологического права, что приведет включению в него и отношений, возникающих в процессе материального производства (а недропользование – это всегда процесс материального производства, даже если речь идет о геологическом изучении недр – Е.Ж.), предлагает в целях отграничения его от других отраслей права руководствоваться тремя признаками: а) признак объективной принадлежности (нахождения) общественных отношений к сфере «общество – природа»; б) формально-юридический признак признания в доктрине или в законе тех или иных отношений в качестве экологических или, наоборот, легального исключения того или иного вида общественных отношений из числа экологических (пример – однозначное исключение из числа экологических гражданско-правовых отношений частной собственности на природные ресурсы); в) признак публичности общественных отношений, поскольку экологические отношения в подавляющей части носят публичный характер[9].

 Обращает на себя внимание некоторая нелогичность данных признаков. Скажем, объективная принадлежность общественных отношений к разряду экологических (сфера «общество – природа») исключает необходимость в таком субъективном критерии, как признание их таковыми «в доктрине или законе». Впрочем, «объективное» всегда познается через «субъективное». В целом же следует признать, на наш взгляд, полезным, во-первых, стремление максимально конкретно определить сферу экологического права с целью отграничения его от гражданского права, во-вторых, использование в данном случае такого критерия, как «публичность» («публичное» – сфера экологического права, «частное» – гражданского). Таким образом, в качестве критериев разграничения экологического и гражданского права в сфере природопользования выступает право собственности (государственная или частная) и метод правового регулирования (императивный или диспозитивный).

Исходя из этого, можно сделать вывод, что установление правового режима недропользования – это сфера гражданского права.

Более традиционной точки зрения придерживается проф. Г.В. Чубуков. Он рассуждает по следующей схеме. Природные ресурсы являются объектами естественного происхождения. Этим они отличаются от имущественных объектов, правовой режим которых регулируется гражданским правом. Природные объекты сохраняют свои потребительские свойства, необходимые всем людям как жителям планеты. Если собственник или владелец природного объекта разумно сберегает и поддерживает эти свойства, они служат ему вечно, не амортизируясь, как это имеет место при использовании имущественных объектов, созданных трудом человека. При этом природные объекты в отличие от имущества не могут быть заменены другими аналогами. И общество, и каждый человек вынуждены строить свои взаимоотношения с природными объектами с учетом их естественной сущности. Поэтому, регулируя свои взаимоотношения по поводу хозяйствования и предпринимательства с использованием природных объектов, законодательство не должно, если оно имеет своей целью сбережение природных объектов, регулировать экологические отношения по правилам и принципам, разработанным для регулирования гражданских, административных и им подобных неприродноресурсовых отношений[10].

Далее автор утверждает, что наметившаяся в законодательстве тенденция приравнения природных объектов к недвижимому имуществу – неплодотворна, она разрушает прогрессивную идею всемирного сбережения и сохранения объектов природы как условия жизни и хозяйственной деятельности всех народов, проживающих на соответствующей территории[11].

Таким образом, согласно этой точке зрения критерием отграничения экологического права от гражданского (а именно этот аспект интересует нас в первую очередь) выступает характер имущества: природные объекты (включая природные ресурсы) являются сферой экологического права и смежных с ним (либо входящих в него) земельного, горного, водного, лесного и тому подобных отраслей (институтов) права, а имущество, созданное трудом человека, – сферой гражданского права. Соответственно этому право недропользования как институт вещного права должно быть «принадлежностью» не гражданского, а экологического права. Если этот постулат нарушается, и недропользование начинают регулировать гражданско-правовыми методами, то добром это не кончится – сохранить природные объекты как «условие жизни всех народов» в надлежащем состоянии не удастся.

Следует сказать, что деление вещей на рукотворные и нерукотворные было известно еще римскому праву. Не вызывает также никакого возражения тезис, согласно которому природу надо беречь и охранять. Поэтому-то и существует такой раздел экологического права, как природоохранное право. Ясно и то, что использование природных объектов с целью извлечения из них каких-то полезных свойств, должно сопровождаться установлением особого правового режима, обеспечивающего сохранность этих объектов.

Однако неясно, почему экологическое право это сделать может, а гражданское не в состоянии? Если вопрос упирается в право государственной собственности на природные объекты, что всегда подразумевается (или держится в уме), когда говорят об этих объектах как о «достоянии всех», то и здесь сравнение с частной собственностью будет невыгодным для государственной. Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить личный приусадебный участок или пресловутые дачные «шесть соток», где каждая травинка прополота руками, с заросшим бурьяном колхозным полем или замусоренным городским парком «культуры и отдыха». Поэтому-то в вопросах охраны природы, скажем, бывший СССР, где все объекты были в государственной собственности, не очень-то преуспел по сравнению с той же Голландией – «страной тюльпанов» где частная собственность является преобладающей.

Это и понятно: отношение к «своей» собственности всегда разительно отличается от отношения к «чужой», которой всегда выступала, выступает и будет выступать государственная собственность. Сохранность природных объектов – это не столько нахождение их в государственной собственности, сколько бережливое к ним отношение, продиктованное чувством хозяина. К тому в тех же США или Англии, где многие природные объекты находятся в частной собственности, существует мощное природоохранное законодательство, установлена серьезная ответственность за его нарушение, имеется разветвленная государственная служба экологического контроля и надзора.

Как отмечается в литературе, в США большинство объектов природной среды и материально-технических средств природопользования находятся в частной собственности, что, в конечном счете, и обуславливает содержание их правового режима. Любые ограничения частной собственности, а также предпринимательской деятельности и инициативы, вызванные экологическими соображениями, тесно связаны с принципами справедливого и полного возмещения реального или потенциального экономического ущерба, который уже понес или может понести впоследствии предприниматель. Порядок такого возмещения закреплен в Конституции. Однако в силу 5-й поправки к этой Конституции существует возможность изъятия земель из частного владения для «публичных» целей даже без «справедливой компенсации». Действуют конституционные принципы, обосновывающие «законность» государственного правового регулирования отношений по охране окружающей среды и приоритет публичного благосостояния природопользования[12].

Таким образом, обеспечение сохранности природных объектов и бережливого к ним отношения вовсе не предопределяется тем, в «ведении» какой отрасли права – экологического или гражданского – эти объекты будут находиться. И даже если данные объекты будут находиться в «ведении» гражданского права, никто не отнимает у экологического права его природоохранную функцию. Кроме того, сохранность природных объектов – это лишь одна сторона проблемы. Вторая сторона – и не менее важная – это использование данных объектов. А здесь гражданское право обеспечивает более высокую экономическую эффективность. Свидетельством этому выступает весь исторический опыт человечества.

Своеобразную точку зрения высказал М.М. Бринчук. По его мнению, предмет «права окружающей среды образуют отношения собственности на природные объекты и ресурсы, по природопользованию, по охране окружающей среды от разных форм деградации и по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц»[13].

Данное определение, в общем-то, мало чем отличается от традиционных. Однако интересно то, что автор допускает возможность «применения в праве окружающей среды как гражданско-правового метода, основанного на равенстве сторон, наряду с административно-правовым методом регулирования отношений», подчеркивая, что в современный период сфера действия первого расширяется[14].

Это утверждение можно понимать двояким образом. Первый вариант – экологическое право пользуется подобно некоторым другим отраслям права двумя методами правового регулирования: императивным и диспозитивным, которые М.М. Бринчук именует несколько старомодно «административно-правовой» и «гражданско-правовой». В этом случае институт «правовые нормы о недропользовании» является институтом экологического права, однако в рамках данной отрасли этот институт использует для регулирования «своих» общественных отношений диспозитивный («гражданско-правовой») метод. Второй вариант – экологическое право является комплексной отраслью права, состоящей из норм административного и гражданского права, соответственно носящих природоохранительный или природноресурсовый характер. Надо сказать, что это довольно распространенное мнение. К комплексным относит экологическое право, например, известный ученый С.С. Алексеев[15]. 

Применительно к этой ситуации право недропользования одновременно является институтом как гражданского права, рассматриваемого в качестве базовой отрасли права, так и экологического права, рассматриваемого в качестве комплексной отрасли права.

Подводя итог сказанному, можно отметить, что вопрос о понятии и предмете экологического права является крайне сложным и запутанным (начиная с его названия) даже для самих юристов-экологов.

Не вдаваясь в дискуссию, но в то же время определяя свою позицию по данному вопросу, отметим, что мы разделяем следующие взгляды специалистов в области экологического права.

Во-первых, экологическое право представляет собой самостоятельную отрасль права, что не исключает его участия в формировании совместно с другими отраслями права (в первую очередь, с гражданским) различных комплексных правовых институтов (особенно в сфере природопользования).

Во-вторых, экологическое право формируется вокруг таких объектов, как природные объекты, что вполне естественно и очевидно.

В-третьих, экологическое право, в чем мы разделяем мнение А.К. Голиченкова, относится к публичным отраслям права.

В-четвертых, основным методом правового регулирования, используемого экологическим правом, выступает императивный метод. Как пишет Е.В. Новикова, «в эколого-правовой сфере отношения в большинстве своем строятся не на началах равенства, а власти и подчинения. Это обусловлено спецификой объекта указанных отношений – беззащитной перед возможностями человека природы. Отсюда вытекает необходимость регулирования эколого-правовых отношений, в основном, императивным методом. В противном случае последствия могут стать самыми непредсказуемыми. Поэтому не случайно в экологическом праве особое значение придается методу правового регулирования»[16].

В-пятых, происшедшие в экономике изменения, связанные с ее трансформированием в рыночную, сократили сферу экологического права, что произошло вследствие передачи некоторых зон правового регулирования в сферу гражданского права. В первую очередь это касается области природопользования.

Обусловлено это главным образом следующими обстоятельствами: 1) в качестве природопользователей все чаще выступают негосударственные юридические лица и даже индивидуальные предприниматели. Особенно это свойственно для землепользования и недропользования. Тот факт, что в качестве природопользователей выступают негосударственные хозяйствующие субъекты, приводит к трансформации экономических отношений природопользования в эквивалентные (товарно-денежные). Это заставляет государство как собственника природных объектов строить свои отношения с субъектами природопользования на основе юридического равенства с использованием для их регулирования диспозитивного (договорного) метода; 2) ряд видов природопользования организован по модели гражданско-правовых институтов вещного права. В качестве примера можно привести опять-таки землепользование, которое в Гражданском кодексе прямо обозначено в качестве института вещного права, и недропользование, построенное по модели землепользования; 3) некоторые природные объекты могут находиться в частной собственности.

Эти обстоятельства позволили цивилистам сделать выводы с далеко идущими последствиями. Правда, в большей части они касались соотношения гражданского и земельного права, что объяснялось крайне острой (и порой политизированной) до недавнего времени темой по поводу возможности нахождения земли в частной собственности. Однако эти выводы вполне можно распространить и на недра (горное право).

Наиболее, пожалуй, кардинально высказался на этот счет М.И. Брагинский. В частности, он полагает, что тенденции в развитии современной экономики и права подтверждают стремление к слиянию земельного права с правом гражданским и воссозданию единого частного (гражданского) права. При этом такое решение отнюдь не исключает того, что и при превращении земельного права в институт гражданского права сохранит значение особое регулирование соответствующих отношений и сохранится потребность в наличии специального акта в виде земельного кодекса. Объединение земельного права с гражданским правом повлечет за собой, по мнению М. И. Брагинского, по крайней мере, два последствия. Во-первых, сами собой отпадут колебания, связанные с возможностью субсидиарного применения гражданско-правовых норм к земельным отношениям. Во-вторых, поглощение считавшихся самостоятельными отраслей единым гражданским правом окажет определенное влияние на специальное регулирование[17].

В этом же духе высказывается и Н.Д. Егоров: «В настоящее время земля и другие природные объекты втягиваются в товарный оборот, складывающиеся по поводу их имущественные отношения приобретают стоимостный характер, включаясь тем самым в предмет гражданского права»[18]. В то же время Ю.К. Толстой великодушно (по отношению к экологам) отмечает: «мы не склонны отказывать …экологическому праву в том, что оно занимает в системе права самостоятельное место, выступая в качестве комплексного правового образования, выполняющего важные общесоциальные и социализаторские функции»[19].

Не столь категорично высказывается Е.А. Суханов, который полагает, что земельно-правовой науке надо использовать нормальные правовые конструкции и освобождаться от неоправданного влияния политэкономии. По его мнению, специфика земельного права состоит не в искажении общепринятых юридических категорий и понятий, а в особой регламентации земельных отношений, использующей и частно-правовые, и публично-правовые элементы и подходы[20]. Впрочем, позднее он занял более четкую позицию, признав, как уже отмечалось выше, что земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и другие природные ресурсы являются вещами и выступают в качестве объектов гражданских правоотношений[21].

Еще раз подчеркнем, что сказанное выше по поводу земли и земельного права полностью относится к недрам и горному праву.

Следует отметить, что разграничению экологического и гражданского права в сфере природопользования сильно мешает то обстоятельство, что само определение экологических и гражданских правоотношений произведено по различным классификационным признакам. Если в качестве объекта экологического правоотношения выступает природный объект, то для гражданского правоотношения (в рассматриваемой ситуации) – имущество. Но коль скоро объект природы одновременно может быть и имуществом (даже вещью), то неизбежна двойная оценка одного и того же общественного отношения. Это вызывает «наслоение» одной отрасли права на другую. Поэтому было бы, на наш взгляд, правильным использовать в качестве дополнительного критерия метод правового регулирования, исходя из того, что экологическое право пользуется императивным методом, а гражданское право – диспозитивным.

В процессе недропользования возникает комплекс различных по своей экономической и правовой природе общественных отношений. По нашему мнению, можно выделить три группы таких отношений: 1) организационные; 2) имущественные; 3) экологические.

Организационные отношения возникают в процессе создания самого механизма недропользования. По своей правовой природе данные отношения являются административными. Эти отношения регулируются императивным методом и являются отношениями «власти и подчинения». Характерной особенностью этих правоотношений выступает то, что одним из субъектов (причем, в роли властвующего) выступает орган исполнительной власти.

К числу административно-правовых норм относятся нормы законодательства о недрах, определяющие компетенцию государственных органов в области недропользования (Правительства Республики Казахстан, местных исполнительных органов). Закон Республики Казахстан от 27 января 1996 г. № 2828 «О недрах и недропользовании» (далее – Закон о недрах) определяет также функции компетентного органа, что также относится к сфере административного права. Следует иметь в виду, что компетентный орган является одновременно субъектом двух групп административных отношений, выступая в одном случае в качестве обязанного субъекта, в другом случае – в качестве управомоченного (властвующего).

В первом случае отношение строится по схеме «государство в целом или его орган – компетентный орган». Государство в этом отношении представляет, как правило, Правительство Республики Казахстан. Примером такого рода отношений выступает отношение, опосредующее обязанность компетентного органа по предоставлению Правительству Республики Казахстан ежегодного отчета о выполнении контрактов на недропользование. В некоторых ситуациях государство может представлять какой-либо иной государственный орган (например, налоговый орган государства, когда это касается исполнения обязательств по внесению платы за пользование недрами). В этих правоотношениях компетентный орган выступает в качестве обязанного субъекта.

Во втором случае отношения строятся по схеме «компетентный орган – недропользователь». Здесь компетентный орган выступает в качестве государственного органа, наделенного властными полномочиями по отношению к другому субъекту правоотношения. Выступая в данном правоотношении от своего имени, он действует в интересах и по поручению государства. Права и обязанности данного органа как субъекта организационного отношения вытекают из его компетенции как исполнительного органа государства и устанавливаются соответствующими правовыми актами, в числе которых выступает и Закон о недрах.

Примером такого рода административных полномочий компетентного органа выступает выдача разрешения на передачу права недропользования недропользователем другому лицу, а также регистрация сделки передачи недропользования в залог (подп. 6 п. 1 ст. 8 Закона). К актам, имеющим административно-правовой характер, относится также регистрация компетентным органом контракта на недропользование с выдачей недропользователю сертификата о регистрации контракта.

Классическим примером осуществления административных полномочий выступало предоставление права недропользования на основе лицензии. Как пишет Е.В. Новикова, «выдача лицензии – властный административный акт, служащий необходимой предпосылкой гражданско-правовых отношений, которые возникают при подготовке и осуществлении отдельных видов природопользования. Условия лицензии имеют приоритет и перед условиями контракта, и перед условиями других актов (отвод земельного участка, разрешения на использование угодий и т.п.). Недействительность лицензии или утрата ею юридической силы влечет недействительность либо прекращение действия таких актов»[22].

В настоящее время лицензионная стадия предоставления права недропользования не применяется, однако некоторые присущие ей элементы нашли свое место в ныне существующей контрактной системе. Так, компетентный орган либо государственный орган по использованию и охране недр вправе приостановить действие контракта. Это является административным актом. Кстати, данное приостановление имеет место по тем же самым основаниям, по каким ранее лицензионный орган вправе был приостановить действие лицензии.

В процессе организации недропользования могут возникать и горизонтальные административные отношения, лишенные признака «власти и подчинения». Такого рода отношения возникают между компетентным органом и государственным органом по использованию и охране недр в ходе осуществления мониторинга недр.

Вторую группу отношений, которые возникают в процессе недропользования, представляют имущественные отношения. Эти отношения бывают двоякого рода. Посредством одних определенное юридическое или физическое лицо получает от государства – собственника недр участок недр во владение и пользование. В результате этого данное лицо получает статус недропользователя. Субъектами этого отношения выступают, с одной стороны, компетентный орган, выражающий интересы государства – собственника недр, с другой, недропользователь, являющийся, как правило, субъектом часто-предпринимательской деятельности. Данное отношение опосредовано контрактом (то есть носит договорный характер) и является обязательственным и относительным.

На основании контракта (а точнее, в силу возникшего обязательственного правоотношения) лицо становится обладателем права недропользования как разновидности вещного права.

В качестве обладателя вещного права недропользователь вступает в многочисленные абсолютные правоотношения, которые и составляют имущественные отношения второго рода. Эти правоотношения носят бездоговорной характер. Правомочия недропользователя как обладателя вещного права защищаются от нарушений со стороны любого лица.

По своей отраслевой принадлежности эти отношения (как относительные, так и абсолютные) являются гражданско-правовыми. Относительные отношения недропользования опосредованы контрактом на недропользование.

С экономической точки зрения, данные отношения представляют собой отношения обмена – собственник в обмен на плату за недропользование предоставляет определенному лицу право недропользования вместе с участком недр, являющимся объектом этого права. Таким образом, предметом обмена выступает право недропользования, которое, во-первых, включает в себя юридическую составляющую в виде правомочий владения и пользования участком недр, во-вторых, – материальную составляющую в виде вещи, выраженной участком недр.  

Право недропользования как товар обладает потребительской и меновой стоимостью. Материальным выразителем стоимости права недропользования выступает его объект – сами недра, а точнее – те полезные ископаемые, которые содержатся в этих недрах.

В своем первозданном (естественном, природном) виде недра не имеют стоимости, поскольку как экономическая категория стоимость является продуктом человеческого труда. Тем не менее, недра в условиях рыночной экономики имеют, во-первых, цену, определяемую спросом и предложением, во-вторых, являются носителями отложенной или превращенной стоимости, которую они приобретают, когда становятся объектом производства (предметом труда). При этом цена права недропользования определяется через цену предоставляемого в пользование участка недр. В свою очередь цена этого участка определяется через цену содержащегося в нем полезного ископаемого. Определение количества и качества содержащегося в недрах полезного ископаемого, что является исходной величиной для определения стоимости самих недр и соответственно права недропользования, осуществляется посредством таких операций по недропользованию, как государственное геологическое изучение недр и разведка. То есть, в конечном счете, отложенная стоимость участка недр, являющегося объектом права недропользования, является величиной и предсказуемой, и подлежащей реальному (хотя, естественно, и примерному) исчислению. 

Попутно отметим, что категория «отложенной стоимости» – явление, весьма распространенное для экономических отношений. Такая ситуация типична для всех подрядных отношений. Скажем, когда заключается договор на строительство дома, на момент возникновения отношения нет еще ни дома, ни выраженной им стоимости. Дом и выраженная им стоимость появятся позднее, когда подрядчик выполнит свои обязательства. А могут, кстати, и не появиться, если подрядчик не выполнит своих обязательств (то есть не построит дома и не создаст новой стоимости). Между тем, ни у кого не вызывает сомнения то, что данные отношения носят стоимостный характер и являются по своей экономической природе товарно-денежными.

Кстати, с экономической точки зрения было бы ошибочным отождествлять товарно-денежные отношения с переходом предмета обмена в собственность приобретателя. Например, при сдаче строения в наем, оно не переходит в собственность нанимателя. Тем не менее, товарно-денежный характер отношения будет налицо – предметом данного отношения выступят полезные свойства строения, извлекаемые нанимателем в течение определенного периода.

Потребительская стоимость недр зависит от вида операций по недропользованию. Скажем, при проведении операций по разведке недр потребительская стоимость недр определяется наличием или отсутствием, размером и объемом, качеством и содержанием того месторождения полезного ископаемого, разведка которого осуществляется. Товаром в данном случае с экономической точки зрения выступит информация (сведения) о недрах.   

При проведении операций по добыче потребительская стоимость недр (а соответственно и права недропользования) выразится  в том минеральном сырье (полезном ископаемом), которое будет произведено (добыто). Само минеральное сырье (полезное ископаемое)  выступает товаром уже в чистом виде.

Разумеется, в процессе разведки месторождение может быть обнаружено, а может и не быть обнаружено; в процессе добычи полезное ископаемое может быть добыто, а может и не добыто, либо добыто в размерах меньших, чем ожидалось. Все это позволит выяснить истинную стоимость права недропользования и показать соотношение этой стоимости с ценой, за которую данное право было приобретено. Безусловно, в процессе осуществления операций по недропользованию недропользователь может оказаться в убытке, то есть стоимость права недропользования окажется ниже той цены, за которую оно были приобретено. Но это уже относится к категории предпринимательского риска и не влияет на стоимостный характер отношения по приобретению права недропользования. 

Таким образом, потребительская стоимость права недропользования как товара в отношениях недропользования выражается через стоимость продукта, полученного в результате проведения операций по недропользованию. Так, при осуществлении такой операции, как добыча, стоимость права недропользования, в конечном счете, будет определяться стоимостью того минерального сырья или тех полезных ископаемых, которые будут извлечены из недр.

Отметим также, что доход от самой реализации полезного ископаемого может иметь рентную составляющую, обусловленную высокой рентабельностью производства в виду особо благоприятных природных и геологических условий. Отсюда в плате за недропользование могут предусматриваться в той или иной форме рентные платежи.

Меновая стоимость права недропользования выражается платой за недропользование или же ценой за недра, предоставляемые недропользователю во владение и пользование. Плата за недропользование определяется на конкурсной основе, что позволяет учесть рыночные механизмы спроса и предложения.

Говоря об отношениях недропользования в плане выделения в них обязательственных (относительных) правовых отношений, отметим, что следует различать отношения по предоставлению права недропользования и отношения по использованию недр.

Первые относятся к категории обязательственных правоотношений. Предметом этих отношений выступает имущественное право, а именно право недропользования, за которым, правда, стоит вещь в виде участка недр. Реализация данных отношений зависит от того, насколько обязанный субъект (в данном случае, уполномоченный орган, представляющий интересы государства как собственника недр) выполнит свои обязательства по предоставлению недропользователю во владение и пользование определенного участка недр.

Вторые – отношения по использованию участка недр – носят в большей степени характер вещных правоотношений – юридический интерес недропользователя будет вполне удовлетворен, если никто из окружающих не будет препятствовать его поведению, связанному с осуществлением правомочий по владению и пользованию участком недр. Фактический же интерес будет удовлетворяться в рамках его непосредственного отношения к вещи (участку недр) путем извлечения из нее присущих ей полезных свойств. Скажем, если недропользование будет заключаться в добыче, то извлечение полезных свойств из вещи будет заключаться в извлечении из недр полезного ископаемого. Недра в данном случае выступают объектом производственной деятельности недропользователя.

С экономической точки зрения отношение по предоставлению и передаче права недропользования, являясь возмездным и эквивалентным, представляет собой отношение обмена, а точнее – выступает разновидностью товарно-денежного отношения. Однако предметом купли-продажи в данном отношении выступает не участок недр, а само право недропользования. В этом качестве право недропользования обладает всеми экономическими признаками товара (отчуждаемость, наличие цены, потребительской и меновой стоимости и др.), имея, о чем сказано выше, свою юридическую составляющую в виде правомочий владения и пользования, и материальную в виде самой вещи – участка недр и находящихся в них полезных ископаемых.

Еще раз подчеркнем, что продукт переработки недр в виде минерального сырья или полезного ископаемого объектом права недропользования не является. Добытое минеральное сырье или поднятое на поверхность полезное ископаемое выступает уже объектом такого вещного права, как право собственности. В свою очередь это право собственности в зависимости от условий контракта на недропользование (а им в данном случае обычно выступает контракт о разделе продукции) может быть как правом частной собственности (то есть продукт переработки недр будет собственностью самого недропользователя), так и правом государственной собственности (то есть определенная часть минерального сырья или полезного ископаемого будет признана собственностью государства).

То, что договоры недропользования являются гражданско-правовыми договорами, у цивилистов в общем-то сомнения не вызывает. В частности, в литературе отмечается, что все договоры, регулируемые земельным, водным, лесным кодексами, законодательством о недрах и других природных ресурсах, отвечающие требованиям ст. 1 ГК РФ (построенные на началах равенства), следует относить к числу гражданско-правовых[23].

Этот тезис вызывает возражения со стороны представителей эколого-правовой науки, причем, сразу по двум основаниям. Первое заключается в том, что ставится под сомнение наличие юридического равноправия сторон в тех договорах, стороной которых выступает государство. Как отмечается в литературе, участие государства в эколого-правовых отношениях накладывает на них серьезный отпечаток и во многом определяет их специфику. Формальное распространение на них общего гражданско-правового режима новыми ГК России и Казахстана еще не означает, что содержание правоотношений также стало «обычным гражданско-правовым» и к ним соответственно применим гражданско-правовой механизм защиты. В отношениях с государством нельзя забывать, что государство многолико. Принимая на себя договорные обязательства, оно не перестает функционировать как публично-правовой субъект. Никакие гарантии выполнения государством своих обязательств, предусмотренных таким договором, на практике автоматически не срабатывают. Принятие в последующем нового акта законодательства также может существенно повлиять на условия договора, положение его участников или на способность государства выполнять свои обязательства[24].

Ясно то, что никто и никогда не застрахован от произвола государства, на который оно способно как в публично-правовой сфере (достаточно посмотреть на сферу налогообложения), так и в частноправовой. Примером могут служить так называемые «конверсии» государственных займов (именуемые ныне – «дефолт»), периодически осуществляемые государством, несмотря на продекларированный законодательством гражданско-правовой характер отношений государственного займа[25].

Но в то же время следует отметить, что именно гражданско-правовая конструкция отношений частноправовых субъектов с государством выступает средством (хотя и относительным) защиты их прав и законных интересов от произвола этого государства. Поэтому выбор для отношений недропользования гражданско-правовой формы – это вопрос не только юридический, но и политический. И этот выбор является шагом в становлении Казахстана в качестве демократического и правового государства. К тому же – на что еще раз обратим внимание – отношения недропользования по своей экономической природе являются отношениями обмена, близкими по своей сути к товарно-денежным отношениям. Для такого рода общественных отношений гражданско-правовая форма является наиболее адекватной их экономическому содержанию.

Второй довод, который приводят экологи, сводится к тому, что гражданско-правовой договор не является единственным на свете. Помимо него существует еще целый ряд других видов договоров. Так, в сфере публичного права используются административные и финансовые договоры. В частноправовой  сфере применяется, например, трудовой договор. Спрашивается, почему не может существовать самостоятельный «экологический» договор (в рамках, естественно, экологического права)?

Здесь мы опять возвращаемся к предмету и методу экологического права. Если исходить из того, что данное право относиться к публичным отраслям права, а экологические отношения носят характер «власти и подчинения» и регулируются императивным методом правого регулирования, то никаких «экологических» договорах, основанных на юридическом равенстве сторон, существовать не может.

Если же исходить из того, что экологическое право, имея в качестве основы природный объект, содержит в себе пласт «частноправовых» норм, которые регулируют отношения природопользования, основанные на юридическом равенстве сторон (например, опосредуют куплю-продажу земельных участков находящихся в частной собственности), то действительно такой «экологический» договор существует. Но, спрашивается, чем тогда он будет отличаться от обычного гражданско-правового договора? Единственно, только тем, что в качестве его предмета будет выступать так называемый «природный объект».

Представляется, что тиражирование особых «отраслевых» договоров, при условии их правовой и экономической идентичности, – дело, в общем-то, не только бесполезное, но и даже вредное. Задача права состоит в типизации явлений, в восхождении от частного к общему. Здесь же ситуация приобретает прямо противоположный характер. Возникнут параллельные («гражданско-правовые» и «экологические») договоры купли-продажи, найма, подряда и т.д.

И, наконец, третью группу общественных отношений недропользования составляют экологические отношения. Эти отношения составляют предмет экологического права и, будучи урегулированными нормами этого права, приобретают характер эколого-правовых отношений. Учитывая спорность вопроса о предмете экологического права (то есть о признаках и видах тех общественных отношений, которые считаются экологическими), мы будем придерживаться той позиции большинства юристов-экологов, которая обозначена нами выше.

К экологическим отношениям, бесспорно, относятся те, которые обусловлены действием норм природоохранного законодательства. Закон о  недрах содержит целый комплекс таких норм. Так, ст. 48 Закона устанавливает общие экологические требования к проведению операций по недропользованию. В соответствии с этой статей на всех стадиях недропользования, включая прогнозирование, планирование, проектирование, в приоритетном порядке должны соблюдаться экологические требования, предусмотренные экологическим законодательством Республики Казахстан.

Серьезные требования предъявляет Закон о недрах к охране недр. Так, в качестве такого требования предусмотрено обеспечение полноты опережающего геологического изучения недр для достоверной оценки величины и структуры запасов полезных ископаемых, месторождений и участков недр, предоставляемых в недропользование. В процессе недропользования должно быть обеспечено рациональное и комплексное использование ресурсов недр, а также полнота извлечения полезных ископаемых.

Недропользователь должен вести достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, продуктов переработки минерального сырья и отходов производства при разработке месторождений. Использование недр должно осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательств, предохраняющими недра от проявления опасных техногенных процессов. Должна быть обеспечена охрана недр от обводнения, пожаров и других стихийных факторов, снижающих их качество или осложняющих эксплуатацию и разработку месторождений. Недропользователь обязан предотвратить загрязнение недр при проведении операций по недропользованию, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов, сбросе сточных вод. В качестве одного из требований выступает обеспечение экологических требований при складировании и размещении веществ в промышленных и бытовых целях, предотвращение их накопления на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод.

Закон о недрах устанавливает, что операции по недропользованию могут проводиться лишь при наличии экологического обоснования. Так, необходимым экологическим основанием для проведения операций по недропользованию являются положительное заключение государственной экологической экспертизы на проведение этих операций и выданные на его основе экологические разрешения уполномоченным органом в области охраны окружающей среды в соответствии с экологическим законодательством Республики Казахстан, с включением в контракт соответствующих экологических требований как обязательных условий.

Особое внимание уделяется обеспечению безопасных для населения и персонала условий недропользования. Недропользователем должно быть обеспечено выполнение предусмотренных законодательством правил и норм по безопасному ведению работ, а также проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации аварий, несчастных случаев и профессиональных заболеваний. Запрещается проведение операций по недропользованию, если они представляют опасность для жизни и здоровья людей.

Недра являются собственностью государства. В своей совокупности они формируют «Государственный фонд недр». В отношении недр осуществляется государственный мониторинг, который представляет собой систему наблюдения за состоянием недр для обеспечения их рационального использования и своевременного выявления их изменений, оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.

В целях учета и состояния минерально-сырьевой базы Республики Казахстан ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых, в котором содержатся сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезного ископаемого по коммерческим обнаружениям, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспечении промышленности разведанными запасами полезных ископаемых. Для этих целей ведется несколько государственных кадастров (кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, кадастр захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра, кадастр техногенных минеральных образований).

Субъектами экологического правоотношения выступают, как  правило, государственный орган по изучению и использованию, с одной стороны, и недропользователь, с другой. В правовом регулировании недропользования, а именно при реализации платности недропользования, принимает участие и финансовое право в лице своего раздела – налогового права.

Таким образом, институт, именуемый нами «Правовые нормы о недропользовании», представляет собой комплексный (межотраслевой) правовой институт, включающий в себя нормы четырех отраслей права: административного, финансового, экологического и гражданского. Первые три отрасли представляют публичное право, гражданское – частное. Объединяющим началом для этого института выступает то, что все его нормы, несмотря на различную отраслевую принадлежность, связаны с таким природным объектом, как недра.

Закон о недрах, являющийся основным нормативно-правовым актом в сфере недропользования, также является правовым комплексным актом. Он содержит в себе нормы не только гражданского, но и административного и экологического законодательства.

Следует сказать, что для обозначения этого института еще с дореволюционных времен употребляется название «горное право». В принципе, данное название является вполне приемлемым, но с одной существенной поправкой – некоторые представители эколого-правовой науки используют данное название для обозначения части (раздела, института) экологического права, наравне с такими частями (разделами, институтами), как земельное, водное, лесное и т.п. право. Встречается также утверждение, что горное право (а равно земельное и водное) представляет собой комплексную отрасль права. Мы же ведем речь не о внутриотраслевом, о межотраслевом правовом образовании, являющемся, по нашему мнению, комплексным правовым институтом, образованным на стыке экологического, административного, финансового и гражданского права.

ВВЕРХ Печать • Сохранить в PDF